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践行初心:为“执法为民”注入暖意

时间:2021/9/15 10:01:00来源:重庆人大

《聚焦行政处罚法大修》系列报道之一

践行初心:为“执法为民”注入暖意

2021年1月22日,行政处罚法由十三届全国人大常委会第二十五次会议修订通过,这是该法自1996年颁布以来的首次全面修改。7月15日,我们迎来了新修订的行政处罚法正式施行。由于行政管理几乎涉及社会生活的方方面面,可以说该法与我们每个人的切身利益息息相关。

二十多年的实践证明,1996年颁布的行政处罚法对于规范行政执法、推进依法行政贡献巨大、意义深远,但它在实践中也暴露出不少尚待解决的问题。

在全面推进依法治国的新时代新使命新要求下,行政处罚法此次大修回应时代呼声,进行了全面优化和重构。

“某一行为是否属于行政处罚行为?”“行政处罚权下放释放怎样的信号?”“行政处罚法为什么这样修改?”“行政处罚法修订给行政执法工作带来怎样的新考验?”“基层行政执法人员如何肩负起使命,依法执法、文明执法?”……

针对大家普遍关心关注的问题,我们逐一梳理进行探讨。

徒法不足以自行。我们期待这部法律实施后能发挥出它的最大效果及作用,带来新气象,努力让人民群众在每一项执法活动、每一起案件办理中都能感受到公平正义。

我们充满信心!

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央推进全面依法治国,深化行政执法体制改革,完善行政执法程序,推动严格规范公正文明执法。

2021年7月15日,新修订的行政处罚法迎来正式施行。这是该法自1996年颁布实施以来的首次全面修改。

在维护公共利益与社会秩序过程中,秉持执法为民理念,突显教育功能,才是本意。罚不是目的,教育回归正轨才是初衷,所以,我们需要把“既要提高效率又要增加温度”放在嘴边、挂在心里、付诸行动。

且看此次行政处罚法大修如何为“执法为民”注入暖意……

修法,大势所趋

相较于2021年同一年实施、自带满满热度的民法典,前不久新修订实施的行政处罚法的关注度显得略微逊色些,殊不知这部法律与每一位公民的切身利益息息相关。

由于我国行政管理几乎涉及社会生活的各个方面,包括政治、经济、教育、科技、文化、卫生等等,所以行政处罚也就随之涉及社会生活的各个方面,与人民群众密切相关。

二三十年前,“是个戴袖箍的就可以罚款”,并不是个例。上世纪80年代我国制定了大量管理社会、经济事务的法律法规,不过这其中绝大多数都是对老百姓行为的规制。

有人曾做过统计,从十一届三中全会召开至1996年行政处罚法颁布,这17年间,我国出台的280余部法律中有202部法律规定了行政处罚。除此之外,还有800多部行政法规、4000多部地方性法规的规定也涉及行政处罚。

当然,在法律法规之外,还有很多规章以及数不清的规范性文件也规定了处罚。而各种处罚中,尤以罚款居多。

在那时,乱罚款现象到何种地步,中央电视台《焦点访谈》栏目曝光,湖北省咸阳市一工商所在107国道任意拦车罚款,短短数月就罚了67万余元。

中国政法大学终身教授、中国法学会行政法学会研究会名誉会长应松年当年曾发表文章写到,行政处罚中,同时存在着“软”与“乱”的现象。“软”在处罚力度不足,“乱”在处罚设定权混乱。

说其“软”,是因为行政处罚多以罚款为表现,影响小时当事人无所触动。尤其经济类案件,由于很多个案中处罚后依旧有利可图,便导致人们产生铤而走险心理,难以遏制行政违法行为。

说到“乱”,相信很多人更有体会。不管哪一级行政机关,包括县政府内的局、科和乡政府,都纷纷设定处罚。“行政处罚的红头文件满天飞,处罚主体混乱,相当一段时间里,红布条一缠,不管有无处罚的权力,也不管职权范围,纷纷外出处罚。”

不仅如此,混乱也表现在处罚程序上。“不出示执法证件”“不下处罚决定书”“不许当事人陈述或申辩,否则就是态度不好,要加倍处罚”等情形,轮番上演。

除此以外,处罚种类也是纷繁复杂。社会上存在着通报批评、剥夺荣誉称号、黄牌警告、红牌罚下、协助维持交通、取缔、参加学习班、停止供水供电、停止其他供应等大量的行政处罚,这其中包括相当数量的极不规范的处罚种类。

为了从法律制度上规范行政处罚行为,解决当时实践中存在的行政处罚设定权限不明确、实施主体较混乱、处罚程序不规范等问题,更好地保护公民、法人或者其他组织的合法权益,1996年3月17日,八届全国人大第四次会议通过了行政处罚法,并自1996年10月1日起施行。这部法律共8章64条,对行政处罚的种类、设定和实施作了基本规定。2009年和2017年,先后两次对其作了个别条文修改。

肯定的是,1996年颁行的行政处罚法对规范行政处罚行为,促进行政机关依法行政,推进民主法治建设进程发挥了重要作用。但随着我国经济社会的发展变化和全面依法治国战略的深入推进,它逐渐产生了一些不适应,出现了一些新问题。

这其中既有1996年行政处罚法没有交代的行政处罚定义的问题,也包含一些不合时宜的规定,当然还触及行政处罚法在规制行政处罚诸法中的地位、行政处罚目的等深层次问题。

更重要的是,1996年行政处罚法实施至今的25年间,同时也是我国依法治国基本方略形成、发展和完善的重要历程。党的十九大报告明确,全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家;坚持全面依法治国是新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的重要组成部分。同时,提出了到2035年法治国家、法治政府、法治社会基本建成的战略目标,并决定成立中央全面依法治国领导小组,加强对法治中国建设的统一领导。

在统筹推进“五位一体”总体布局,协调推进“四个全面”战略布局的时代背景下,行政法治建设作为全面推进依法治国的重要环节,得到了全党全社会的高度关注。

在此期间,先后有近两百名全国人大代表、政协委员提出修改行政处罚法的议案、建议和提案,有关方面也陆续提出修改行政处罚法的意见和建议。

为了贯彻落实党中央重大改革决策部署,推进国家治理体系和治理能力现代化,加强法治政府建设,完善行政处罚制度,解决执法实践中遇到的突出问题,修改行政处罚法既有必要且势不可挡。

2021年1月22日,第十三届全国人大常委会第二十五次会议对行政处罚法作了全面修订,新修订的行政处罚法于2021年7月15日实施。

25年来首次全面修改,行政处罚法较1996年版新增22条,分为8章,共86条。修改主要内容包括“落实党中央重大改革决策部署,推动行政处罚制度进步”“完善行政处罚设定制度”“健全行政处罚规则,保障行政执法既有力度又有温度”“完善行政处罚程序,推进严格规范公正文明执法”“防范行政不作为,加强对行政机关的监督制约”等五方面。

其中对行政处罚的概念、行政处罚的种类、听证范围、法制审核范围、办案期限等作了较大的修订。

新政,严格执法

行政处罚法修订是我国推进法治政府建设、提高行政执法水平的一项重大举措。同时,对行政执法提出了新要求,给行政执法机关及执法人员带来了新考验。

按照新修订行政处罚法,行政机关及行政执法人员如何切实做到“依法执法”“公正执法”“文明执法”呢?

随着城市化进程的加快,将非现场执法模式置于行政执法之中,较好地破解了现实中的部分执法难题,并大幅提高了执法效率。不过随着“电子眼”“电子警察”等设备的大量投入使用,由于有的地点选取不科学、监控设备不合格、记录违法信息不规范等原因,“天量罚单”的新闻接连被曝出。

在一则新闻中,北方某山区县一年的一般公共预算收入约1亿多元。但令人吃惊的是,当地交通违章罚款一年竟“创收”了3000多万元。这种不正常模式被专家学者、媒体称作“逐利执法”,成为民生之痛的背后,是不合理的执法理念、执法方式在作祟。

于是,保护当事人合法权益,着力解决电子技术监控设备执法不规范问题,成为此次行政处罚法修改的一项内容。从法条来看,对电子技术监控设备的质量要求、设置、使用和程序等作出了全面规定,实现了五个“确保”,把住了五个“关口”。

为了从严把握行政处罚委托,本次修订在原来规定的基础上,在“书面形式”“载明委托的具体事项、权限、期限等内容”“向社会公布”三方面,作了补充完善。

公正是行政执法的价值追求及效果的有效保障,为了进一步保障公正执法,本次修订细化了行政执法人员的回避制度:“扩大行政执法人员应当回避的范围”“增加了当事人申请回避的权利”“规定了行政机关应当依法审查当事人的回避申请并作出决定,决定作出之前,行政执法人员不停止调查活动”。

证据方面,新修订的行政处罚法关注到对电子技术手段的引进和使用,增加了证据种类的规定,明确了书证、物证、电子数据等8类证据,与行政诉讼法有关证据种类相衔接,并明确证据必须经查证属实,方可作为认定案件事实的根据;以非法手段取得的证据,不得作为认定案件事实的根据。

行政处罚遵循公开原则,包括行政处罚的依据公开、过程公开、结果公开等。本次修订,专门增加规定:一是具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开;二是公开的行政处罚决定被依法变更、撤销、确认违法或者确认无效的,行政机关应当在3日内撤回行政处罚决定信息并公开说明理由。对于需要保密的事项,如国家秘密、商业秘密或者个人隐私,行政机关及其工作人员应予以保密。

为了进一步发挥听证在行政处罚制度中的作用,在总结实践经验基础上,此次修法补充完善听证制度:一是适当扩大听证范围,将“没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物”“降低资质等级”“责令关闭、限制从业”等较重的行政处罚纳入听证范围;二是将当事人提出听证要求的期限由3日延长至5日,更好保障当事人听证权利;三是增加当事人及其代理人无正当理由拒不出席听证或者未经许可中途退出听证的,视为放弃听证权利,行政机关终止听证;四是强化听证笔录效力,明确行政机关应当根据听证笔录依法作出决定。

除了以上内容,明确行政处罚协助制度,增加行政执法评议、考核制度,对行政处罚中的管辖、电子送达方式作了相关规定,均是此次修法的重点内容。

可以看出,一名称职的行政执法人员做出行政处罚行为,达到“依法执法”“公正执法”“文明执法”的目标,需要注意兼顾以上内容及程序。为确保新制度、新举措、新程序能在新修订行政处罚法生效之日起真正落地,执法机关及执法工作人员应当及时做好充分准备。

重点,彰显温度

2021年7月31日,第十三届全国人大宪法和法律委员会副主任委员、中国法学会副会长江必新为陕西省律师协会作专题报告会时,将此次行政处罚法的修改概括为“四度”——法度、精度、力度、温度。

作为此次修法的重点之一,如何保障行政执法既有力度又有温度,是各方密切关注的话题。

中共中央党校(国家行政学院)专家工作室胡建淼教授今年3月发表文章提出,这就要求执法机关及执法人员要深刻领会行政处罚法的立法宗旨,防止把“严格执法”等同于“从严处罚”,依法实施轻微不罚、初次不罚、无错不罚制度,切实提高依法执法、公正执法、文明执法的水平。

如果说提升行政执法效率是各国行政立法完善的突出目标之一,那么在兼顾效率基础上,增添“执法为民”的温度,则是我国行政处罚法的一大特色。

作为重大突破,修法后健全行政处罚的从轻、减轻制度,增加“首违不罚”“没有主观过错不罚”等规定,坚持罚过相当。纳入“首违不罚”概念,作为行政处罚法“处罚与教育相结合”原则的具体体现。

这种大力推行柔性执法的方式,对轻微违法者进行批评教育、劝诫,同样也能起到防止和减少严重违法行为、降低社会危害性的作用。

行政处罚具有惩戒违法行为的性质,同时也有预防和减少违法行为的功能,行政执法的价值绝非“为罚而罚”,而是要在惩戒违法行为的同时,达到预防违法的实际效果。

同样体现“罚过相当”的,还有对“一事不再罚款”原则的进一步完善。在全国人大常委会法工委组织的集体采访中,法工委行政法室一级巡视员张桂龙介绍,“一事不再罚款”是行政处罚法确立的重要原则,1996年制定行政处罚法时明确规定,对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。本次修法对一事不再罚原则作了进一步完善,针对实践中一个违法行为违反多个法律规范的情形,在坚持“一事不再罚款”原则的基础上,第二十九条增加规定:“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的,按照罚款数额高的规定处罚。”

不过,他也指出:“一事不再罚款”指的是不能给予两次及以上的罚款处罚,对于其他种类的处罚,还要看单行法律、法规的规定。

另外,本次修订在原来规定的基础上,将“依法从轻或者减轻”修改为“应当从轻或者减轻”,明确行政机关可以直接适用从轻、减轻规定;增加了受胁迫实施违法行为、主动供述违法行为等适用情形。以此,健全行政处罚从轻、减轻制度。

同样针对相对较轻的违法行为,为体现行政权力的温度和人性化执法,1996年制定行政处罚法时规定的追责期限,此次修法作了进一步补充完善。

追责期限是行政处罚中的一项重要制度,是指对违反行政管理秩序的当事人,予以行政处罚的最长期限。超过该追责期限,不再给予行政处罚。行政处罚追责期限的规定,更多体现了行政处罚教育、预防的功能作用。

近年来食品药品案件、环境污染案件、突发公共卫生事件发生后的相关案件,以及这些案件在法律抑或道德上所产生的危害和社会影响,行政处罚法的应对略显迟缓或乏力。

2020年全国两会期间,全国人大代表、吉林银保监局局长刘峰建议,急需适当延长金融领域的行政处罚追诉时效,使金融领域违法犯罪行为得到有效遏制和纠正,更好地保护金融投资者和消费者合法权益。

近年来,随着我国经济、金融的快速发展,金融机构的数量、业务品种、资产规模快速上升,随之也出现了一些违法违规行为甚至案件,部分涉案金额大、危害后果严重,且违法违规行为隐蔽性强,不易在短时间内发现。监管处罚因发现违法违规行为超过两年而无法落实,导致违规经营者获得较大收益却付出较小的代价,助长了有章不循、铤而走险的违法违规行为的发生,致使部分机构和领域金融风险日益累积。

作为回应,新修订的行政处罚法第三十六条第1款规定:“违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚;涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的,上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。”

全国人大常委会法工委立法规划室副主任黄海华出席媒体集体采访时解释说,一般情况下,行政处罚追责期限为2年。在特定情况下,追责期限为5年。同时,其他法律可以根据本领域的实际情况,对追责期限作出特别规定。

增加5年追责期限的规定,主要是为了贯彻落实党中央关于“加大重点领域处罚力度”的要求,对这些领域的违法行为延长追责期限。具体适用情形是“涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的”。

“涉及公民生命健康安全的领域较多,典型如食品、药品、环境保护等,涉及金融安全的主要是证券、银行、保险等金融管理领域。要注意的是,如果这些领域的行政违法行为未造成危害后果的,不适用5年的追责期限规定。”黄海华说。

在抗击新冠肺炎疫情期间,社会各界都在众志成城,努力打赢这场疫情阻击战。我们感叹于有人默默奉献,却也见到少数人伺机牟利。一些不法商家把疫情当商机,趁机囤积居奇哄抬物价,这是典型的发国难财,不仅扰乱市场秩序,更加剧人心恐慌。

更重要的是,这些哄抬物价、紧俏物资制假售假的情况,严重损害了人民群众的生命健康安全和财产权。

为了强化公共卫生法治保障,确保在发生突发事件时,行政机关能够依法采取相应的应对措施,及时有效实施管控,最大限度维护社会公共利益,行政处罚法对突发事件下的行政处罚实施作出了有针对性的制度安排,增加规定:“发生重大传染病疫情等突发事件,为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害,行政机关对违反突发事件应对措施的行为,依法快速、从重处罚。”

毋庸置疑,“依法快速、从重处罚”,彰显的是对扰乱市场、发国难财行为的零容忍,对人民群众的生命健康安全和财产权的高度重视。

其实,不论从修法时机的与时俱进来说,还是从严格执法的背后追求来看,都是为了使我们的执法更加规范、更加有温度,将“执法为民”的理念贯彻始终。

整体来看,新修订的行政处罚法更有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益,缓和行政主体与相对人之间的冲突,减少矛盾,促使行政管理关系更加和谐,从而实现治理体系与治理能力现代化。

今后实施中,我们期待行政机关及行政执法人员能切实转变工作作风,提升执法服务水平。在实施行政检查、调查取证、采取行政强制措施以及执行处罚决定、依法实施行政强制执行活动中,切实尊重和保障当事人合法权益,坚决禁止暴力执法、野蛮执法。

毕竟,徒法不足以自行。有了好的制度只是第一步,执法人员要通过自身的行动,引导广大群众自觉守法、遇事找法、解决问题靠法,真正做到知法、守法、尊法,才能让好的制度落地生根,发挥实效。

 

记者|李天琪

编辑|朱苗 常畅

来源|民主与法治周刊 http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202109/45498b98e8da4f309b1370d608e5637f.shtml