关于加强镇街行政执法能力建设的建议

关于加强镇街行政执法能力建设的建议

主办单位:市司法局

协办单位:市财政局,市民政局

建议正文

关于加强镇街行政执法能力建设的建议

 

  一、基本情况

  《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中明确要求“增强乡镇(街道)行政执行能力。加强乡镇(街道)党(工)委对基层政权建设的领导。依法赋予乡镇(街道)综合管理权、统筹协调权和应急处置权,强化其对涉及本区域重大决策、重大规划、重大项目的参与权和建议权。根据本地实际情况,依法赋予乡镇(街道)行政执法权,整合现有执法力量和资源”。

  为落实前述要求,全国人大正在组织修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中拟对街道办事处的职责作出明确规定;今年7月15日修订后生效的《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定“省、自治区、直辖市根据当地实际情况,可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使,并定期组织评估。决定应当公布”。

  根据上述规定,镇人民政府、街道办事处(以下简称“镇街”)行政执法工作与以往相比将会出现巨大的差别,现在“镇街”的行政执法能力尚难以适应新形势要求,必须予以加强。

  二、新要求下“镇街”行政执法工作与原有制度的差别分析

  (一)“镇街”成为新的行政执法主体

  原有制度下,“镇街”主要是接受部门委托执法,普遍呈现案件范围窄、案情简单、处罚额度小等特点,且“镇街”没有对违法行为处罚的决定权,其处罚决定仍然以部门名义作出。按照新要求,“镇街”将成为独立的执法主体,独立行使行政处罚权并承担责任,其执法职权和责任都将加重。

  (二)基层行政执法从领域执法变为地域执法

  原有制度下,行政执法以部门职权划分,“镇街”成为执法主体后,执法权力来源于省级人民政府的授权,不再由行政执法部门委托,因此执法权限不再局限于部门执法领域,而是以辖区地域为基础,形成地域性的综合行政执法。

  三、存在问题

  (一)执法人员数量不足

  各“镇街”受人员编制限制,行政执法人员数量明显不足,接受委托开展行政执法工作已经捉襟见肘,独立行使行政执法权后,可以预见案件范围、数量、难度都会提升,执法力量不足将严重影响执法效果。此外,行政执法工作不仅涉及执法人员,比如按照行政执法“三项制度”(行政执法公示制度,行政执法全过程记录制度,重大执法决定法制审核制度)的要求,还须配备适应工作需要的法制审核人员,否则,执法质量难以保证。

  (二)执法范围需要准确界定

  基于地域性综合行政执法的特点,“镇街”执法必然不同于单一的部门执法,而是多部门执法内容的整合,这要求执法人员除了基础执法理论外,还要熟练掌握多个部门法的具体规定。此外,许多执法事项除法律知识还外,涉及多种专业知识、技术检测等软硬件条件,“镇街”执法人员难以达到相应要求,需要精准界定“镇街”执法范围及权限,保证执法效果。

  (三)上级指导监督机关有待明确

  现阶段受委托执法模式下,是由委托部门对“镇街”执法进行指导和监督,这种模式在地域性综合执法情况难以有效发挥作用。而“镇街”执法目前没有统一的上级指导监督机关,如不能妥善解决将影响“镇街”执法的效果。

  四、建议

  (一)合理确定“镇街”行政执法工作的指导监督机关

  由于“镇街”地域性综合执法的特殊性,由单一行政执法部门作为指导监督机关并不合适,建议由区县人民政府组建或明确一个既具有专业性又具有综合性的机构作为指导监督机关,督促、帮助“镇街”开展好行政执法工作。

  (二)科学界定“镇街”行政执法范围和权限

  充分、准确评估“镇街”行政执法的需求和能力,把“镇街”迫切需要、能够有效实施、有利于基层社会治理的行政执法事项交由“镇街”实施。对基层执法能力难以实施、专业技术要求高等不宜下放的执法事项建议继续由部门实施。

  (三)强化“镇街”人员、物资、经费保障

  行政执法权由部门交由“镇街”行使后,“镇街”的执法压力将随之增大,需要与之相适应的行政执法人员、法制审核人员和其他辅助人员以及物资、经费的保障,以确保此项工作取得实效。

办理简述

  A

  渝司函〔2022〕66号

 

重庆市司法局

关于市五届人大五次会议

第0051号建议办理情况的答复函

 

  一、我市镇街行政执法改革基本情况

  市委、市政府高度重视镇街行政执法改革工作,近年来,陆续出台《关于进一步优化完善乡镇机构设置的指导意见》《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的实施意见》《关于深化行政执法体制改革加快推进综合行政执法的意见》等重要改革文件,逐步探索推进镇街综合执法改革,取得了阶段性成效。

  一是理顺执法体制。2015年,按照党中央、国务院关于综合行政执法体制改革试点要求,我市进一步整合精简执法队伍。2018年机构改革后,市和区县重点领域整合组建执法队伍319个,较改革前减少335个,精简51%,多头多层重复执法问题得到有效缓解。结合优化完善乡镇(街道)机构设置工作,全市各乡镇(街道)整合现有站所、分局和县级人民政府有关部门下放的执法力量,组建了综合行政执法办公室和综合执法大队,集中行使依法授权或委托的农林水利、村镇建设、卫生健康、市容环卫、环境保护、文化旅游等领域的行政执法权。城市管理、自然资源管理、市场监管等由区县主管部门直接管理的机构,建立健全与乡镇(街道)综合行政执法机构的联合执法机制,基本实现“性质清、定位明”的目标,执法体制进一步理顺。

  二是规范行权模式。2006年,市政府出台《关于改革乡镇执法监管强化公共服务试点工作的决定》,清理界定镇街的行政执法权,明确了赋权、委托、协助三类行权模式。按照规章要求,清理法律法规规章赋予乡镇法定行政执法权共24项,由镇街自主履行执法职责;镇街在公共安全、市场秩序和人口资源环境等领域受区县部门委托,行使行政检查、违法行为制止和部分行政处罚权共14项,后来随着法律法规立改废,委托执法事项增加到56项;界定乡镇协助执法义务15项。2019年,结合机构改革,我市全面梳理形成市、区县、乡镇三级行政权力清单,保留乡镇级法定行政权力事项138项(含行政处罚37项),明确可以依法委托镇街实施的行政权力事项82项。至此,我市基本明确镇街可以实施的行政权力事项(含法定和委托)共220项。

  三是推动机制创新。2012年,中央编办批复同意将江津区白沙镇纳入全国经济发达镇行政管理体制改革试点范围;2013年,市政府在江津区白沙镇推行经济发达镇行政管理体制改革试点,向白沙镇放权90项;2018年,市政府将万州区分水镇等10个镇纳入经济发达镇行政管理体制改革范围,明确10个经济发达镇可以集中行使规划建设等10个领域部分行政执法职能,共涉及58项执法权;2020年,市政府总结试点工作经验,将306项(行政处罚权272项,占89%)区县级行政权力赋予11个经济发达镇(含白沙镇);2021年,经济发达镇所在区县政府均结合本地区经济发展状况和基层承接能力,选取承接事项,发布“一镇一策”的执法事项目录。

  通过多年的改革探索,镇街行政执法改革工作取得一定成效,提升了基层治理能力和治理水平。但是,如您所言,随着行政体制改革的不断深化,目前,我市镇街行政执法改革还存在一些问题,如:体制不顺、执法边界不清、力量不够、保障不足等。尤其是新修订的《行政处罚法》实施后,镇街将越来越多地承担执法主体职责,执法能力不足的问题更加凸显。

  二、进一步抓好加强镇街行政执法能力建设

  下一步,我们将吸纳您的意见建议,在充分调研和学习借鉴外省市先进做法基础上,从以下五个方面抓好镇街行政执法能力建设:

  一是针对基层执法体制不顺的问题,我局与市委编办进行了多次研究,就“理顺与县级行政执法部门的协调衔接机制”的问题,拟建立完善综合行政执法联席会议机制,健全镇街与区县级部门行政执法案件移送、执法协同协作、争议协调工作机制,促进镇街执法机构有效运行。

  二是针对镇街执法边界不清的问题,我局正在组建专家团队,拟按照区县部门“依法下放、宜放则放”的思路,对市、区县、乡镇行政权力事项进行梳理、论证。市政府将在年内出台镇街赋权指导目录,各区县将组织镇街按照“因地制宜,一乡(镇、街)一策”的思路承接实施。届时,将有效解决镇街执法“干什么”的问题。

  三是针对基层执法培训指导不力的问题,将创新推行情景化执法培训,深入落实行政执法“三项制度”,建立健全行政处罚裁量基准,统一规范基层执法格式文本和案卷标准,深化行政执法案例指导制度,全面推进基层行政执法规范化建设,解决镇街执法“怎么干”的问题。

  四是针对镇街人财物保障不足的问题,我局与市委编办联合出台的《深入推进综合行政执法助力营商环境优化提升工作方案》(渝委编办〔2021〕247号)指出,按规定落实必要的装备、经费保障,规范执法检查、受立案、调查、审查、决定、公示等程序和行为。

  五是针对基层执法监督体系不健全的问题,今年市政府工作报告明确要求,开展行政执法监督体系建设试点工作。以此为契机,我局会同有关部门,将积极探索建立网格化执法监督员制度,延伸执法监督触角,深入掌握基层一线执法现状,及时协调指导解决基层执法面临的突出问题,加快推进基层执法能力建设。