去年年底,全国人大常委会听取和审议了十三届全国人大以来暨2022年备案审查工作情况的报告。
报告详尽披露了本届全国人大常委会运行五年来,备案审查所取得的巨大进展。其中极为引人瞩目的是,五年间来自公民、组织的审查建议高达1.7万多件。诸如收容教育制度、人身损害赔偿城乡“同命不同价”的司法解释等一批涉及公民权益的“问题立法”的纠正,无不源自民间的审查建议,由公众参与启动了审查引擎。
各级人大常委会依据法定权限对规范性文件开展备案审查,是具有中国特色的宪法性制度设计,其监督对象囊括了各类法规、规章、司法解释等广义的立法行为,可谓责任重大、任务繁重。因而,立法法等法律赋予公民、组织以审查建议权的一个重要原因就在于,立法优劣直接牵扯社会群体的切身利益,民众对之更为敏感,也更有诉求表达愿望。
借助公众参与的视角,更易及时发现立法瑕疵,弥补主动审查的不足,由此开辟的正是一条低成本、高效率的监督路径。
更重要的是,备案审查作为立法活动的最后一环,是纠正立法错误的最终屏障。依据现代民主政治的基本原理,人民作为权力本源意义上的立法者,其作用不仅需要体现于事前的“开门立法”等活动,也应当体现于对立法良莠的事后评价。
将公众参与植入备案审查,更为完整地保障民众的立法知情权、参与权、表达权和监督权,彰显的正是立法全过程人民民主的精神追求。
从历史的纬度看,当下公众参与立法监督的兴旺气象,与备案审查的公开化息息相关。其中最具突破意义的是,自2017年年底首次试水后,听取、审议备案审查报告已成为全国人大常委会每年的例行议程,并逐渐辐射至地方人大,报告内容公诸于世亦已成为规定动作。
备案审查从低调运行转向高调亮剑,尤其是以公民之力撬动“问题立法”个案的不断披露,滋养民主意识,增强公众信心,激发出磅礡的参与热情。最近五年,来自民间的审查建议呈井喷式增长,即为明证。
不过,积极的参与姿态要转化为现实的监督动力,还面临着诸多挑战。
首要的难题是,面对屡创新高的海量审查建议,审查机构如何才能防止制度功能不胜负荷的窒息危险?尤其是,当下提出审查建议的公众构成,已由早期的学者、律师等专业人士为主,更多转为普通公民身份,多元化主体固然体现了参与广度,但法律素养不足也导致了参与质量欠佳,大量审查建议或缺乏明确事由,或纠结个案纷争,难以有效纳入审查范围,且大大加重了审查机构的甄别负担。
破解这一困境,需要对公众参与作出更为细化的制度安排,设定提出建议的必要门槛、启动审查的明确条件,进而构建起标准清晰的过滤机制,实现民主与效率的最佳平衡。
更为治本的策略则是提升民众的参与素质,比如目前公开的审查案例,大多偏重于审查结论,具体论证却失之简单,往往难以起到解疑释惑的效果。
未来,有必要选取一些典型个案作为示范样本,向社会全面公开审查起因、说法论理等详情,以引导民众更为深刻地认知备案审查。须知,每一个鞭辟入里的案例解析,都是一场深入人心的法治启蒙,当能潜移默化地培育行使权利的能力,改善公共参与的质量。
更应看到,公众参与备案审查的理想境界,不仅在于广度的延伸,更在于深度的拓展。
来自民间的审查建议,或倾诉权益心声,或呼吁制度改进,乃是推动法治进步的宝贵意见资源,理应珍惜和善待。因而,对于审查建议决不能一收了之,而是应当跟进更具开放性的处理、反馈等机制。
目前,全国人大常委会法工委已组建了备案审查专家委员会,一些地方人大也引入专业“智库”或委托高校研究机构助力审查。
这些有益的探索,已在很大程度上打破了以往与制定机关内部沟通的审查模式,大大丰富了备案审查的民主和科学含量。
未来,有必要进一步动员社会力量,塑造多方参与的审查机制。尤其是对于社会普遍关注、涉及民众重大利益或存在复杂争议的审查建议,不妨召集制定机关、人大代表、专家学者、建议人、利益相关方等等共同参加论证,或采取走访调研等“开门审查”的方式,倾听各方意见,凝聚社会共识。如此,才能深度挖掘公众参与的民主效益,也才能真正实现备案审查的全过程人民民主。
备案审查,一头连着捍卫国家法制的宏大使命,一头系着守护民众权益的细节关怀。
一个不断完善、创新的公共参与机制,是焕发监督活力和价值的关键所在,并终将在权力机关与民间社会的良性互动中,见证权利、法治、民主共同前行的足印。(阿计)
主管单位 重庆市人大常委会
出版发行 公民导刊杂志社
指导委员会顾问 王炯 张鸣
指导委员会主任 周少政
指导委员会副主任 张晓涛 邓炳国 李洪亮 邓茂强(执行)
指导委员会委员 陈彬 黄玉林 陈胜才 杨树海 屠锐 黄宗华
蹇泽西 陈杰 向先全 张良皓 刘俊 陈小敏
副总编辑 高超 杨冰
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