内容摘要：完善的制度设计是公益诉讼顺利实施的基础条件。鉴于以环境利益为代表的公共利益具有跨区域性、整体性特点，以行政区划为单位的公益诉讼时间难以实现对公共利益的整体性和一体化保护，而对公益诉讼进行跨区域的立法将成为解决公益诉讼块状实施的关键。当前，公益诉讼跨区域立法存在立法制度依据不足、法律效力有限以及制度内容简略等问题，制约了公益诉讼的跨区域实施。未来的公益诉讼跨区域立法应当通过明确立法制度依据、选定区域开展试点、克服立法路径依赖以及完善立法制度内容等方式，确保公益诉讼跨区域立法的规范、有序实施。

　　关键词：公益诉讼；跨区域立法；地方保护；立法依据

 

　　一、研究缘起：公益诉讼跨区域立法的主要问题

　　良好的制度供给是公益诉讼顺利实施的基本前提。自2012年《民事诉讼法》确立公益诉讼制度至今，我国开展公益诉讼实践活动已逾十年。在此期间，我国通过在《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中设置一般性公益诉讼条款，以及在《环境保护法》《英烈保护法》等法律中设置特定领域公益诉讼内容的形式，初步形成了公益诉讼制度体系。同时，为有效应对公益诉讼实践需求，最高人民检察院和最高人民法院陆续颁布了关于公益诉讼的司法解释，逐步丰富公益诉讼制度内容。然而，法律制度和司法解释的持续出台，依然难掩公益诉讼制度粗略的缺陷，主要表现为：《民事诉讼法》《行政诉讼法》以及《英烈保护法》《环境保护法》等法律均是以“单条”或“单款”形式对公益诉讼进行规定，且内容仅包括公益诉讼的适用范围、适用条件以及诉讼主体的职能等部分事项。尤其是，在某些案件中，公益侵害并不以行政区划为界，而是呈现跨区域、多区域特征。然在，受制于案件涉及面广、跨区域多以及地方保护主义等现象，在公益诉讼案件办理移及裁判执行等问题上面临着较多的跨区域难题。在此情况下，公益诉讼的跨区域实践问题就成为该制度必须面对的问题。

　　理论上看，“社会失范和制度失效、制度缺失的出现，暴露出制度供给和制度创新的紧迫性。”为解决公益诉讼跨区域实践与立法的“供需矛盾”问题，我国各地也开始了公益诉讼跨区域立法的探索工作，并出台了以地方人大主导的地方性法规和各地检察机关主导的规范性文件。客观而言，在我国公益诉讼制度尚不完善的背景下，各类公益诉讼地方立法有效补充了国家立法的制度漏洞，为检察机关等主体依法开展公益诉讼工作提供了制度保障。不过，作为我国《立法法》第8条规定的“法律保留事项”，各地是否有权开展公益诉讼跨区域立法，以及跨区域地方立法应如何开展、以何种形式立法以及立法内容为何等问题均有待探讨，否则将影响立法的合法性与科学性。基于此，有必要对各地公益诉讼跨区域立法实践进行系统梳理，厘清我国公益诉讼跨区域立法的基本逻辑与主要问题，并在吸收我国既往地方立法经验的基础上，提出我国公益诉讼跨区域立法的优化路径，以确保该工作在法治轨道内有序实施。

　　二、理论阐释：公益诉讼跨区域立法的基本逻辑

　　通常而言，我国诉讼制度均由全国人大及其常委会通过法律的方式予以规定。但在公益诉讼制度立法上，鉴于制度供给与实践需求存在较大矛盾，各地在内在需求和外部激励的双重作用下，陆续开展了公益诉讼跨区域立法尝试，为公益诉讼实践活动提供了新的思路。

　　（一）内在动力：破除公益诉讼实施中的地方保护主义

　　所谓地方保护主义，通常是指“地方政府以损害辖区外经济主体利益为代价来维护其辖区经济主体利益的各种不公平保护行为。”长期以来，基于增进地方财政能力和提升自身工作政绩的考量，地方政府往往以经济发展作为其执政的首要任务，以此增加其在地方竞争中的显示度。并且，由于“国家和地方之间的竞争，最终会反映在本地企业的竞争力上”，国家以及地方政府为确保自己在国际或区域竞争中占据优势地位，往往需要“创造出一个具有商业吸引力的环境。”事实上，近年来我国国家层面和各地政府陆续出台了旨在维护企业及企业主合法权益的优化营商环境主题法律制度和政策文件，也恰恰反映了企业在国家和区域经济发展中的重要地位。在此背景下，当企业有助于促进当地政府财政收入、拉动当地经济发展以及增加民众就业岗位时，政府会有意或无意地忽视该企业发展过程中出现的环境污染与生态破坏等公益损害现象，也正基于此，有学者将地方保护主义视为推进环境保护的最大掣肘因素之一。

　　在既往以行政区划开展公益诉讼保护的框架下，各地基于社会稳定和政府形象等因素的考量，往往会造成区域之间、部门之间的相互推诿现象。对此，有学者以“一只青蛙造成的环境污染”为例对地方保护主义和部门利益倾向进行阐述，认为青蛙如果因跳进河流、农田、道路、餐厅等区域造成环境损害，将会分别由水利、农业、交通以及市场监管等部门管理，而一旦某一部门或某一区域不配合，公益诉讼的调查取证以及损害赔偿等工作将难以顺利开展。正是基于行政管理区域性与环境损害跨界性的矛盾，以行政区划作为公益诉讼实施标准，“实际上人为割裂了环境保护的空间维度，使得司法权配置与生态规律相割裂，导致跨行政区域的环境问题无论是在行政执法层面还是司法层面都不易得到解决。”在此背景下，跨区域公益诉讼制度的建立，将以“公益”的全面保护而非“责任主体”所在区域为导向，对公益诉讼裁决内容进行整体性评估和协同执行，有助于破除地方保护主义对案件审理的影响，实现对公共利益的公证保护，同时也确保生效裁判能够得以顺利执行。

　　（二）外在规律：顺应公益诉讼案件跨区域集中管辖趋势

　　与传统民事私益纠纷不同，公益诉讼往往具有跨区域的特点。而为了实现对于公共利益的整体性保护，以环境案件为代表的公益诉讼案件开始探索实施跨区域管辖，即将原本不同区域内人民法院审理的公益诉讼案件，通过上级法院统一指定的方式交由部分法院集中管辖的制度。[⑩蒋文峰、封有军：《环境资源案件跨区域集中管辖的实践困境及因应之策》，载《环境保护》2020年第5期，第46页。]事实上，为应对环境纠纷案件的大量增加，尤其是2012年《民事诉讼法》正式确立环境民事公益诉讼制度后，我国各地法院陆续开启了环境资源案件的集中审理的探索，并设置了专门的审理机构。历史地看，我国环境资源案件的专门化集中审理始于2007年11月设立的贵阳市中级人民法院环境资源审判庭和清镇市人民法院环境保护法庭。此后，伴随着环境公益诉讼的开展以及党的十八届三中、四中全会明确提出“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”“设立跨区域行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”以及最高人民法院发布的《关于加强环境审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》等政策文件的出台，全国各地环境资源案件的跨区域审理的探索逐步加快。

　　据统计，截至2019年底，我国共有环境资源专门审判机构1353个，包括513个环境资源审判庭、749个专门的合议庭以及91个基层法庭。其中，有23家高院对环境资源民事、行政、刑事案件实行“二合一”或“三合一”的归口审理模式。在此背景下，检察机关也开始结合公益诉讼跨区域管辖的趋势，探索公益诉讼案件的跨区域办理。例如，为解决公益诉讼立法供给不足和区域差异较大等原因，晋豫陕、苏沪、川渝、渝鄂等地检察机关分别就“黄河三角区”、“长三角”、“嘉陵江”等区域公益诉讼实施问题，相继建立了《关于建立黄河三角区检察公益诉讼守护美好生活跨区域协作机制的意见》《关于建立嘉陵江流域生态环境资源保护公益诉讼检察跨区域协作机制的意见》等跨区域公益诉讼联动办案工作机制，为检察公益诉讼的联动办理提供了操作指引。因此，公益诉讼的跨区域立法实际上顺应了司法实践中公益诉讼的集中办案趋势，能够为相关各方开展开展跨区域公益诉讼活动提供明确的规则保障。

　　（三）维护正义：促进区域公益诉讼案件办理协同实施

　　就法律实施层面而言，尽管法律对相关事项进行了明确，但在实际执行过程中各地往往会存在较大的差异。以“醉驾型”危险驾驶罪办理为例，根据我国《车辆驾驶人员血液、呼气酒精含量阈值与检验标准》及《关于办理醉酒驾驶机动车刑事案件适用法律若干问题的意见的通知》规定，血液中的酒精含量大于（等于）80毫克/100毫升即属于醉酒驾车，进而达到危险驾驶罪的入罪标准。然而，在司法实践中，各地区别设置了80mg/100ml、100mg/100ml、120mg/100ml等不同的执行标准，造成了各地在危险驾驶的处理上存在较大的差异。类似的，在公益诉讼领域，基于各地对于环境保护的执法力度和保护程度存在差异，容易造成公益诉讼案件审理和裁判执行的不统一。例如，在重庆市二中院办理的被告人张某文等12人非法猎捕、收购、运输、出售国家二级重点保护野生动物黑熊系列案中，因该系列案发生在重庆、陕西、四川、湖北等省份交界处，案件有不同的地方派出所受理与处置，且在办案思路上存在诸多分歧，导致证据收集程序繁琐、办案周期较长。

　　事实上，以环境利益为代表的的公共利益具有明显的跨区域性和整体性特点，不同区域之间公益诉讼活动的差异化实施无助于公共利益的整体性保护。例如，如果长江上游地区发生了污水排放的环境公益损害，仅下游地区开展公益诉讼活动活动并进行相关的生态修复将难以从根本上实现相关区域内环境污染问题的根本性治理。在此背景下，公益诉讼跨区域立法活动的实施，将有助于理顺不同地域之间的权责分配和利益关系，有助于形成相关区域内公益诉讼活动开展的共识，打破因行政区划、部门界限以及地方保护形成的利益藩篱，形成公益保护的区域、部门工作合力，满足区域内民众对于公益产品的需求和期待。申言之，跨区域公益诉讼立法活动的开展将对区域内的案件管辖、调查取证、裁判执行以及各方责任等事项进行明确的界定，同时通过优化法律政策扶持体系、集合人财物等相关资源条件，形成公益诉讼案件办理的多方合力，共同推动相关区域内个职能部门以及责任主体依法开展公益诉讼活动，实现相关区域生态资源保护的系统性、科学性与协调性。

　　三、现状评述：公益诉讼跨区域立法的实践探索

　　公益诉讼跨区域立法的目的在于保障该项工作的顺利实施。为解决我国公益诉讼立法粗略带来的实践障碍，我国各地遵循立法的权限，在跨区域立法程序、形式与内容上进行了诸多探索，为公益诉讼的跨区域立法积累了经验。

　　（一）立法程序：公益诉讼跨区域立法通常以专题调研为前置程序

　　实践中，各地方人大常委会主要通过听取专项报告、召开专题质询等方式，全面发现公益诉讼实施的影响因素，为出台公益诉讼的地方性立法奠定基础，具体体现为：

　　1.通过专题审议明确公益诉讼制度缺陷。根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）的规定，对“一府两院”的专项工作报告进行审议是地方各级人大常委会的重要职责。事实上，早在2016年11月公益诉讼试点期间，全国人大常委会就分组审议了《最高人民检察院关于检察机关提起公益诉讼试点工作情况的中期报告》，并从“提高思想认识、加大办案力度、加强队伍建设、加强理论研究、修改法律制度等方面提出了意见和建议。”此后，浙江、陕西、江苏、安徽、湖北、吉林等省级人大常委会以及厦门、抚顺、松溪等省级以下地方人大常委会也通过专题审议等形式开展了公益诉讼监督，并针对实施问题明确要求检察机关及相关职能部门修改和完善公益诉讼法律制度。例如，2020年9月，湖南省人大常委会专题审议了该省检察院《关于全省公益诉讼检察工作情况的报告》，对公益诉讼检察工作存在的协作机制不够完善、法治宣传工作薄弱等问题，要求“各级检察机关要加强与政府部门、监察委、审判机关的联系和沟通，建立完善协调配合机制并保障有效运行。”

　　2.通过专题调研梳理公益诉讼实践问题。除开展公益诉讼专题审议外，地方人大常委会还充分运用《立法法》《地方组织法》等法律赋予的调研和视察等方式，对公益诉讼开展情况及相关职能部门履职情况进行针对性的调研。例如，2021年3月，上海市崇明区人大常委会根据上海市人大常委会颁布的《关于促进和保障世界级生态岛建设的决定》（2017年）和《关于加强检察公益诉讼工作的决定》（2020年），结合崇明世界级生态岛建设实际，在赴浙江南浔等兄弟省市实地调研的基础上，于2021年3月通过并公布《关于加强检察公益诉讼工作服务保障世界级生态岛建设的决定》，明确了在崇明世界级生态岛建设中检察机关开展公益诉讼的职责、重点、程序及效力等内容。

　　（二）立法形式：公益诉讼的跨区域立法呈现多元化特征

　　在公益诉讼的跨区域立法过程中，各地人大逐步探索以制定地方性法规的形式，对检察机关、公益组织等主体开展公益诉讼提供制度支持，具体而言：

　　1.完善跨区域公益诉讼法律内容。目前，我国公益诉讼立法散见于《民事诉讼法》《行政诉讼法》及司法解释之中，存在条文数量较少、法律位阶较低、可操作性较差等缺陷。为提升公益诉讼跨区域立法的规范性，相关区域人大常委会陆续以“决定”或“决议”的形式对公益诉讼的适用范围、实施主体、具体流程等进行了明确，助力地方公益诉讼的依法实施。例如，我国《长江保护法》第6条规定，长江流域相关地方可根据需要在地方性法规和政府规章制定、规划编制、监督执法等方面建立协作机制，协同推进长江流域生态环境保护和修复。其中，作为长江唯一保持原生态的支流，为加强赤水河流域生态环境的协同保护，该河流经的云南、贵州、四川三省于2021年共同建立了人大秘书长联席会议制度，共同决定“关于加强赤水河流域共同保护的决定（草案）”，通过开展赤水河流域的跨区域协同立法，实现对赤水河流域生态环境的完整保护。又如，2021年3月上海市崇明区人大制订了《关于加强检察公益诉讼工作服务保障世界级生态岛建设的决定》，对崇明岛区域公益诉讼的异地调查取证协作、案件联合会商等问题进行了较为细致的规范。

　　2.出台跨区域公益诉讼司法解释。为确保跨区域公益诉讼制度的顺利开展，最高人民检察院、最高人民法院也针对有关公益诉讼制度中不清晰的地方予以完善，出台了有关跨区域公益诉讼司法解释。例如，2021年最高人民检察院出台的《人民检察院公益诉讼办案规则》第17条规定，最高检、省级检察院和设区的市级检察院可以根据跨区域协作工作机制规定，将案件指定或移送相关人民检察院跨行政区划管辖。而早在2020年9月，山西省运城市、河南三门峡市以及陕西省渭南市检察院就共同颁布实施了《关于建立黄河三角区检察公益诉讼守护美好生活跨区域协作机制的意见》，在线索移送和通报反馈、调查取证协作、跨区域案件联动办理、多层级联络、风险防控和舆情应对联合处置、研讨交流协作、信息宣传协作等方面进行了详细规定。其中，在跨区域案件办理方面，明确将秦岭生态环境保护等6个方面确定为公益诉讼的办案领域，并且在办案过程中办案单位所在市与相关检察院应当强化沟通协作。

　　3.执行跨区域公益诉讼协作文件。尽管我国已经制定了有关跨区域公益诉讼的法律制度和司法解释，但总体内容依然较为简略，难以为实践办案提供更为明确具体的保障。实践中，以检察机关为主体的各地司法部门也结合当地公益诉讼工作的实际需要，陆续颁布了多项公益诉讼的规范性文件。截至目前，由检察机关制定发布的跨区域公益诉讼办案工作机制涉及黄河三角洲区域、崇明岛区域、长江巫峡段区域、南华山及月亮山区域、长江流域湖北黄冈至江西九江段、嘉陵江川渝段区域、京杭大运河及漳卫新河跨区域、六盘山区域等，涉及案件线索的共享与移送、异地证据调查取证、生态环境联合巡查与修复等内容。

　　（三）立法内容：完善公益诉讼跨区域立法的具体规则

　　鉴于我国公益诉讼制度在内容上较为粗略，公益诉讼的各地跨区域立法也普遍强化了对公益诉讼具体规则的完善，具体包括：

　　1.完善公益诉讼跨区域运行的程序规则。公益诉讼的跨区域开展，需要对适用范围、启动条件、运行程序等具体程序规则进行明确规定。鉴于目前《民事诉讼法》第58条和《行政诉讼法》第25条对未对公益诉讼的跨区域诉讼问题进行明确，而《人民检察院公益诉讼办案规则》主要是从检察机关案件跨区域管辖的角度进行的界定，公益诉讼跨区域案件办理依然存在诸多不明确之处。基于此，各地检察机关等实务部门对公益诉讼跨区域开展进行了更为详尽的规定，以确保该制度在实践中顺利开展。例如，《贵州省人民代表大会常务委员会关于加强赤水河流域共同保护的决定》明确要求三省应当共同加强赤水河流域自然资源破坏、生态环境污染、生态系统损害等行政执法联动响应与协作，统一执法程序、处罚标准和裁量基准。同时，《贵州省赤水河流域保护条例》则专门在第六章以整章的形式规定了“跨区域联合保护”，内容涉及联席会议协调机制、生态补偿机制、预防预警机制、灾害监测网络体系和信息共享系统、跨行政区域一体化司法协作和多元联动等，为该区域公益诉讼的跨区域开展提供了相应的程序规则。

　　2.完善公益诉讼跨区域实施的保障措施。公益诉讼的有效运行不仅要有完备的程序规则，也需要有确保程序规则运行的配套机制。当前，在公益诉讼开展过程中案件线索发现难以及调查取证难成为制约公益诉讼实施的重要因素。鉴于此，各地公益诉讼立法也重点对制约公益诉讼发展的制度因素予以补强。例如，为解决公益诉讼线索发现难的问题，各地检察机关通常将案件线索共享、移送作为公益诉讼跨区域协作的重要内容，以此尽可能地全面发现和收集公益诉讼案件线索。又如，针对公益诉讼实施过程中存在调查取证困难、检察建议“刚性”不足等问题，各地检察机关的跨区域合作工作机制也将明确强调了要通过联合开展执法检查以及鼓励公民、法人、社会组织、媒体等主体共同参与监督工作，形成公益诉讼跨区域办案的合力。

　　四、问题分析：公益诉讼跨区域立法的主要困境

　　（一）跨区域公益诉讼立法的实施依据有待明确

　　在既往的民事诉讼工作实践中，生效裁判在案件发生所在地法院管辖的情况并不罕见，但该类审判通常侧重于解决“人与人之间”的纠纷，且这种跨区域审理通常是基于上级法院的裁定。换言之，传统民事诉讼中的跨区域审理通常是指“异地审理”，且存在明确的法律依据。与之相较，公益诉讼所解决的纠纷通常不是传统意义上“平等主体”之间的民事纠纷，而是涉及“人与自然”或者“人与环境”之间的矛盾与冲突，并且相应的公益损害也并非限定于某一主体或者特定区域。同时，在案件审理后，即便公益诉讼人获得相应的胜诉裁决，其最终能否实现裁判文书所确定的利益内容也可能需要多地区、多职能部门以及多主体的协作。然而，跨区域公益诉讼实施的现实必要性并不必然证成该项制度存在具有合法性。

　　事实上，根据我国《宪法》规定，各地方政府只能在本辖区内行使职权，涉及到的跨区域公共事务应当由上级政府以及国务院进行统一部署。而《地方组织法》虽然规定了省级和设区的市人大有权根据区域协调发展需要开展协同立法，但对于立法程序、立法内容等事项均未规定。根据《行政诉讼法》第18条第2款规定，各地法院可以开展环境资源行政案件的跨区域管辖之外，其他刑事和民事案件开展跨区域管辖和审理尚无明确的依据。因此，实践中我国尽管已经开展了公益诉讼集中管辖的试点工作，但通常是在特定案件类型中进行的试点或者在以省域或者市域为单位的区域内进行的协调，而较少涉及不同省域之间多种公益诉讼类型的管辖、取证、执行协调问题。申言之，尽管我国跨区域公益诉讼已成为实践的大势所趋，但跨区域公益诉讼立法的实现上需要行使合法、内容完善且具有可操作性的法律予以明确和推进。

　　（二）跨区域公益诉讼制度的法律效力相对有限

　　鉴于我国跨区域公益诉讼制度内容的开展又迫切需要开展跨区域执行工作，这在客观上形成了公益诉讼跨区域立法与实践之间的“供需矛盾”。为解决环境民事公益诉讼跨区域执行的实施障碍，各地检察机关主要通过自行或联合其他职能部门出台规范性文件的形式，强化检察机关内设机构之间或上下级的内部协作，以及检察机关与生态环保、市场监管、文物保护等当地职能部门的外部协作，形成跨区域执行的规范性文件。例如，晋豫陕、苏沪、川渝、渝鄂等地检察机关分别就“黄河三角区”、“长三角”、“嘉陵江”等区域公益诉讼实施问题，相继建立了《关于建立黄河三角区检察公益诉讼守护美好生活跨区域协作机制的意见》《关于建立嘉陵江流域生态环境资源保护公益诉讼检察跨区域协作机制的意见》等跨区域公益诉讼联动办案工作机制，为公益诉讼协同办案提供了操作指引。

　　客观来看，基于我国立法供给不足和区域差异较大等原因，地方司法机关制定规范性文件予以补充和细化具有现实必要性。然而，根据我国《立法法》第104条第3款和2012年“两高”联合下发的《关于地方人民法院、人民检察院不得制定司法解释性质文件的通知》规定，最高法和最高检以外的审判机关和检察机关不得作出具体应用法律的解释。由此，检察机关制定的各类规范性文件就面临着实践需求与立法权限之间的矛盾。就此而言，虽然各地设置的环境民事公益诉讼跨区域执行协议具有一定的指导作用，但鉴于此类协议属于“规范性文件”性质，其效力通常仅能及于参与跨区域协议制定的相关主体，而难以直接适用于协议实施所涉及的其他主体。这就意味着此类协议在实践中是否能够起到预期效果将有待于法院、检察院以及被执行人等主体的自觉履行，而非其自身的法律效力。就此而言，先行跨区域执行规范性文件不仅效力较低，而且适用范围也相对局限。

　　（三）跨区域公益诉讼制度的主要内容尚不协调

　　跨区域公益诉讼制度的设置目标在于实现相关区域公益诉讼问题的整体性解决，然而当前的块状区域的公益诉讼立法协作机制难以保障全流域公益诉讼的整体性。以长江流域环境司法机制为例，当前长江上游与下游的司法机关之间已经初步形成了环境司法协作的区域布局，但在长江源头以及中游的环境司法协作稍显滞后，这就产生了环境司法协作区域之间“断层”。并且，理论上看，地方立法机关的立法工作主要服从于相关行政区域内的经济社会发展诉求，“当多个环境司法协作圈的紧密程度、发展进程及水平不一致时，全流域的改革步调就无法实现齐头并进，实施效果便会大打折扣。”以云贵川三地制定的赤水河流域保护条例为例，尽管三地都认为保护赤水河具有重要的意义，但必需承认的是，赤水河流域在云贵川三省经济社会中的作用和地位并不一致。例如，我国著名酿酒企业贵州茅台酒股份有限公司生产的茅台酒就取水自赤水河，而贵州茅台股份公司的市值近年来屡屡超过贵州省的GDP总量，这也决定着赤水河对于贵州省的经济社会发展有着重要的支撑作用。相较而言，赤水河对于四川以及云南的经济社会发展的作用明显要低。

　　不难发现，在各区域以自身经济社会利益最大化为诉求的背景下，“协同共治、发展共赢”的整体治理模式将难以实质地形成。事实上，当前云贵川等区域开展的公益诉讼跨区域立法虽然具备了“跨区域”的形式，但在由于各地对于公益诉讼开展诉求存在较大的差异，导致相关区域之间并未形成跨区域公益诉讼“统一的治理思维、话语体系、行为逻辑。”尤其是，公益诉讼活动的开展往往需要花费较大的人力、物力和财力成本，在各地经济社会发展不平衡甚至差异较大的情况下，相关区域是否有动力投入到区域性的公益诉讼活动之中也存有较大的疑问，而一旦区域内的相关投入存在差异，有可能会带来跨区域公益诉讼立法的“集体行动困境”。此外，鉴于我国《民事诉讼法》《行政诉讼法》等立法对于公益诉讼制度的内容设计还相对粗略的情况下，公益诉讼的跨区域立法如何实现从形式到内容的统一也待于立法机关的进一步完善。

　　五、路径选择：公益诉讼跨区域立法的发展趋势

　　为提升公益诉讼跨区域立法的成效，各地应不断规范公益诉讼的立法形式、拓展相关各方参与公益诉讼立法的渠道并完善公益诉讼跨区域立法的具体内容，为公益诉讼实施创造良好的法制保障。

　　（一）明确公益诉讼跨区域立法的制度依据

　　尽管我国《地方组织法》第10条明确规定省级以及设区的市、自治州的人大有权根据区域协调发展需要，开展协同立法，但对于立法体例、程序、形式以及内容等均未进行明确、完整的规定。同时，《民事诉讼法》《行政诉讼法》以及《环境保护法》等规定公益诉讼制度的法律规范之中并未明确规定公益诉讼跨区域立法的内容，也制约了公益诉讼跨区域司法工作的顺利开展。事实上，伴随着近年来京津冀、长三角、珠三角、成渝地区以及长江、黄河等流域或区域经济社会发展的协同性需求，2021年1月中共中央印发的《法治中国建设规划（2020-2025年）》，就明确要求建立健全区域协同立法工作机制，加强全国人大常委会对跨区域立法的统一指导。历史地看，早在2015年，京津冀三地人大就先后通过了《关于加强京津冀人大立法工作协同的若干意见》，就加强立法工作协同的、开展立法项目联合攻关和立法成果交流共享等事项进行了明确规定。而2020年12月《长江保护法》的出台，有关长江流域生态环境保护的协同保护也正式有了明确的制度规范。鉴于此，各地在开展公益诉讼跨区域立法过程中，应当充分汲取长三角、京津冀等区域地方人大已经开展的协同立法工作经验，加强区域之间公益诉讼立法工作的沟通交流。同时，全国人大也可参照该模式通过赋予部分省级人大常委会开展公益诉讼跨区域立法试点，或在《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中明确赋予地方省级人大常委会有权规定公益诉讼的受案范围等事项，为公益诉讼地跨区域立法提供明确依据。

　　（二）选定跨区域公益诉讼立法的试点区域

　　公益诉讼跨区域立法的质量直接影响着公益诉讼实施的效果。基于我国地理环境、发展水平等方面存在诸多区别，各地对于公益诉讼跨区域立法的需求存在较大差异，而立法必要性、立法水平以及立法效果等也会存在差别。甚至，如果由法律或者全国人大一律赋予各地开展公益诉讼跨区域立法权限，还容易造成地方立法的恶性竞争，产生盲目立法、重复立法以及立法冲突现象。尤其是，在我国《民事诉讼法》《行政诉讼法》等法律尚未建立完善的公益诉讼制度体系的背景下，各地贸然开展公益诉讼跨区域立法将面临较大的难度。基于此，为保障公益诉讼跨区域立法活动顺利实施，建议我国采取渐进式的立法方式，即：先由全国人大确定若干亟需开展公益诉讼跨区域立法的省份或者区域在一定时期内开展公益诉讼跨区域立法试点，到期后根及时总结相关地区公益诉讼跨区域立法的经验与问题，为此后其他地区公益诉讼跨区域立法活动的开展奠定基础。事实上，公益诉讼立法试点并非新鲜事物。例如，2021年10月，全国人大常委会也出台了《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作的决定》，授权授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作。这些授权立法的提案和实践，为我国公益诉讼跨区域立法试点的开展也提供了有益的经验参考。

　　（三）克服公益诉讼跨区域立法的路径依赖

　　近平总书记在中央全面依法治国工作会议上曾经指出，“地方立法要有地方特色，需要几条就定几条，能用三五条解决问题就不要搞‘鸿篇巨制’，关键是吃透党中央精神，从地方实际出发，解决突出问题。”目前，公益诉讼的跨区域立法普遍具有长篇大论的特点，而在具体内容又具有明显的原则性、政策性表述，真正发挥发挥效用的条文相对较少。对此，有学者认为，地方立法盲目效仿中央立法所具有的遵循技术规范、形式结构完整、词句对仗工整等特点，而忽视了央地立法权限及其重要程度和区域适用范围的区别，在“地方立法空间狭窄的情况下，冗长的地方性法规形式是否匹配实质内容值得商榷。”事实上，各地目前开展的跨区域公益诉讼立法应当解决公益诉讼在跨区域实践中的核心重点问题，而不必按照惯常立法的模式对公益诉讼制度的相关内容进行体系化的、面面俱到的规定。就当前司法实践而言，公益诉讼跨区域立法的核心痛点主要在于跨区域案件的管辖、调查取证以及生效裁判的执行。鉴于此，在公益诉讼跨区域立法过程中，各地应当摒弃错误的立法“政绩观”和既有的立法路径依赖，严格遵循法律赋予的立法权限，以解决跨区域公益诉讼管辖难、取证难、执行难等实际困难为目标，以满足司法实践需求为导向，因地制宜开展公益诉讼跨区域立法。

　　（四）完善公益诉讼跨区域立法的具体内容

　　公益诉讼跨区域立法不应当成为各地方人大进行“立法攀比”的产物，而应当真正解决当地公益诉讼实施过程中的问题与障碍。鉴于此，公益诉讼的跨区域立法应当聚焦公益诉讼既有制度的模糊性、原则性问题，不断总结本辖区和相关区域公益诉讼实施的经验与教训，通过完善公益诉讼专门立法内容、制定特定领域公益诉讼立法等形式，拓展和改进公益诉讼制度内容，完善公益诉讼法律制度体系。例如，2021年2月至3月，上海、江苏、浙江、安徽四地人大常委会分别通过了“关于促进和保障长江流域禁捕工作若干问题的决定”，但四地的文本内容基本一致，并且关键条款完全一致，这种协同一致的规定也为四地开展跨区域公益诉讼活动提供了相对的明确的指引和相对统一的标准。此外，有学者提出，“法律责任是地方性法规的‘牙齿’，是关系到国家强制力是否可能启动是否可能发挥作用的规定，是地方性法规得以被遵守、被实施的重要保障。”鉴于公益诉讼跨区域立法对相关主体如何履职规定较多，而对相关主体未依法履职将面临何种责任涉及较少的现状，建议公益诉讼跨区域立法尤其要关注公益诉讼的法律责任问题，确保该项制度在实践中取得既定成效。

 

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作者|范卫国（西南大学）牟曦 （沙坪坝区人大常委会）