创新“引擎”推动人大工作高质量发展
创新“引擎”推动人大工作高质量发展
——40年重庆人大工作亮点撷英
人大工作与时俱进，是坚持和完善人民代表大会制度的重要途径，是增强人大工作活力和促进人大工作发展的重要方法。40年来，重庆市人大及其常委会坚持开拓创新，积极适应新形势新要求、研究新课题，不断丰富人民代表大会制度的实践特色和时代特色，努力推动人大工作不断向前。
1978-1997
制定首部“民告官”法规
1980年，四川省重庆市人大常委会成立，在到1997年设立重庆直辖市的10多年时间里，市人大常委会在立法方面进行了积极探索。在全国率先立法支持“民告官”就是其中的一个典型。
1988年，合川农民王中云因不服原合川县城乡建设委员会作出的行政处罚而将其告上法庭。
王中云“民告官”的底气，来自于我国第一部民可以告官的地方法规。
1986年12月，重庆市人民法院就率先成立了行政审判庭，这是新中国司法史上的首个行政庭。1987年，四川省重庆市十一届人大常委会制定出台了《重庆市行政诉讼暂行规定》，并于1988年经四川省人大常委会依法批准后颁布施行。从那时起，“民告官”这个流行到现在的词语开始越来越多地见诸媒体。
在行政法学的实践领域，由于长期以来公民与行政部门处在一种力量悬殊的状态，人民的权益受到行政部门的侵害往往无法通过诉讼途径得到有效解决。民不敢与官斗，是长期以来中国封建专制社会形成的观念，要解决法治国家中公民权益的保护问题，防止行政权力滥用，就必须从程序上保护公民的诉讼权利。
《重庆市行政诉讼暂行规定》的颁布施行，铺就了“民告官”的法律通道。这一事件对重庆乃至中国的民主法治建设都产生了深远影响，推动了当时政法界对“公民权利何以能够在司法中得以体现”的课题研究，并为行政诉讼法的制定提供了经验。
质询第一案
1988年6月初，四川省重庆市十一届人大一次会议召开，重庆民主法治发展史上的第一次人大质询案就在这次会议上诞生了。
会议期间，不少代表讨论了蔬菜用地和相关经费使用的问题。当时，重庆市大力建设“菜篮子”工程，需要花钱征地，市政府就从各区县收取蔬菜建设用地基金，仅1987年就收取了3000万元。在当时，3000万元可不是个小数目。
这些钱是怎么用的？有没有剩余？剩余的钱又去哪儿了？代表们越聊，心中的疑问越多。几个代表团的代表认为，“这事得问问清楚。”
作为讨论者之一，时任市人大代表郭均禄成为质询案领衔人，附议代表17名，就蔬菜基地建设费的征、管、用，向市政府提出质询案。在递交大会主席团后，主席团要求政府相关部门作出答复。
“3000万元蔬菜基地建设费到底去哪里了？”6月9日，质询会召开，郭均禄的提问开门见山。
当时，市政府部分领导和部门负责人有抵触情绪，认为这是给政府出难题、找茬子。面对质询，市政府负责人照着事先准备好的稿子念，而稿子内容主要是蔬菜建设用地和收取基金的意义。
现场的代表显然不满意，要求市政府按照代表提出的问题，重新报告3000万元基金的征、管、用情况。结果，这位市政府负责人又照着文稿念了一遍。
显然，我市第一次人大质询，无论是代表还是被质询部门，都没有做好充分准备。但在专家看来，这开启了重庆人大刚性监督的先河。有了第一次实践，之后的市人大代表对“东风化工厂”“裕丰公司”的质询，就收到了明显的效果。
1997-2011
委托起草法规开先河
1998年，经重庆市人大常委会主任会议研究，决定委托西南政法大学起草《重庆市司法鉴定条例（草案）》。当年6月5日，双方正式签订立法项目委托合同。这一举措，开创了我国省级人大及其常委会委托专业院校起草法规的先河。
在起草过程中，西南政法大学选派知名鉴定专家、学者组成起草小组，承担起草任务。起草小组先后收集了日本、美国、德国、俄罗斯等国家和地区的司法鉴定法律法规，并深入重庆部分区县、司法机关、律师事务所、高等院校，就司法鉴定中的理论和实践问题进行了大量调查研究。
1998年10月，起草小组向市人大送交了条例征求意见稿，市人大广泛征求意见，反复组织论证，数易其稿，形成草案。1999年3月26日，市一届人大常委会第15次会议审议通过了该条例。
条例规定司法行政部门负责全市从事司法鉴定业务的机构和人员的登记管理与司法鉴定活动的监督管理工作；人民法院和司法行政部门不得设立鉴定机构；鉴定机构和鉴定人依法开展司法鉴定活动受法律保护，不受任何机关、社会团体和个人的干预；司法鉴定实行鉴定人负责制度等。
该条例规范了司法鉴定活动，维护了司法公正，保护了当事人的合法权益，保障诉讼顺利进行。
此次委托立法，收到了很好的效果。在此基础上，2001年2月28日，重庆市人大常委会又与重庆索通律师事务所签订了协议，委托该律师事务所起草《重庆市物业管理条例（草案）》，开创了律师参与地方立法的先河。
公民旁听常委会会议
2008年7月22日，市三届人大常委会第五次会议召开，这次会议与以往不同的是，多了许多陌生的参会人员：有满头白发的老教师，有一脸稚气的中学生……他们是本次常委会会议特别邀请的嘉宾——旁听人员。这是重庆市人大常委会首次邀请普通市民旁听人大常委会会议。
2008年6月26日，重庆市三届人大常委会第九次主任会议审议通过《重庆市人民代表大会常务委员会会议旁听暂行办法》。该办法规定，凡年满18周岁、具有完全民事行为能力的重庆市公民、在渝工作或居住的中国公民和在渝的外籍人士，均可根据本办法自愿申请旁听重庆市人民代表大会常务委员会会议；旁听人员就市人大常委会会议议题的内容可提交书面意见或建议；必要时，市人大常委会办公厅也可召开座谈会，听取旁听人员的意见，并向市人大常委会报告。
2008年7月，在重庆市三届人大常委会第五次会议召开前20天，市人大常委会通过媒体向社会发出公告，邀请普通公民参加旁听。通过随机选择，市人大常委会从报名参与的300多人中邀请了35人旁听。其中有工人、农民、教师、律师、失业人员等，年龄最小的只有18岁。
公民旁听制度的启动，像催化剂一样，促进着各级人大主动回应公民的民主与法治诉求。
专题询问政府工作
2011年11月25日上午，重庆市人民大厦七楼，一场别开生面的专题会议正在召开。
19位重庆市人大常委会组成人员就农民增收情况向政府有关部门进行了专题询问。市政府办公厅、市发展改革委、市财政局、市商委、市国土房管局、市水利局、市扶贫办等17个单位参加此次会议，解答农业产业推进、破解农民贷款融资难等相关问题。
这是重庆市人大常委会首次以专题询问的方式监督政府工作。
在专题询问会上，市人大常委会组成人员就农村土地流转、农产品销售、农户融资贷款等19个问题进行了询问，问题切中要害，比较尖锐。各单位代表均在规定时间内回答了代表的提问。
专题询问对促进人大监督“一府两院”、保障政府部门正确行使职权具有重要意义。询问过程中，公众可以进行多方面观察考量：国家权力机关工作是否到位，常委会委员如何履职，政府如何接受监督。
立法听证吸纳民意
2002年6月，委托重庆索通律师事务所起草的《重庆市物业管理条例（草案）》（初稿）提交市一届人大常委会，正式进入地方法规审议程序。
为充分听取各方意见，2002年7月，市一届人大常委会决定为此次立法举行立法听证会，制定了立法听证规则，为听证依法规范有序进行提供了制度保障。听证前15天确定陈述人后，就将听证规则和程序发给陈述人，让听证参与者事前知晓熟悉。
在听证会举行之前，市一届人大常委会还将《重庆市物业管理条例（草案）》在重庆主要媒体上进行公告，广泛吸引该法规涉及的相关利益方（业主、物管企业）的代表参加此次立法听证会。
截至听证会召开前一周，通过电话、传真、信函、电子邮件等反馈的意见200余条，听证会报名单位43家，个人33人。
2002年8月29日，《重庆市物业管理条例（草案）》听证会在市政府底楼会议室举行。这次立法听证会不仅是重庆市首次举行的立法听证会，也是西部地区首次立法听证会。
代表小组“专业化”
为了发挥代表的行业优势和专业特长，2009年，重庆市三届人大常委会根据代表的专业背景、行业特点以及市人大各专委会的职能，由市人大7个专委会牵头，创新性地将202名代表组建成立了12个专业代表小组，即市人大代表法制工作专业小组、财经工作专业小组、农业与农村工作专业小组等。
这一举措打破了过去人大代表按地域建组的模式，使代表专业资源得到进一步优化。
到2010年，进入专业小组的代表大概占到了市人大代表总数的24%。根据工作需要，专业小组的成员可以参加市人大常委会组织的相关活动，也可以应邀列席相关专委会全体会议或参加其他活动。
人大代表按专业小组开展活动，使同一行业的代表对活动议题达成共识，选准开展活动的切入点，从而使代表活动体现出专题性、深入性的特点，有利于增强代表活动实效。
十八大以来
全面清理地方法规
2013年6月至10月，重庆市四届人大常委会委托西南政法大学等高校及科研机构对全市现行195部地方性法规进行全面清理。
这一次法规清理，是设立重庆直辖市以来规模最大的一次。更为重要的是，此次清理引入了第三方机构，实行委托清理，是重庆人大在立法工作方式上的一次探索和创新。
接受委托后，西南政法大学成立了以校长任组长的项目专门工作组和六个分项目组，各学院骨干教师参加法规清理工作。为充实项目组力量，前后有超过500名法学教师参与了法规清理工作。
自当年6月法规清理工作启动以来，市四届人大常委会与西南政法大学共同召开了4次双方协商会议，通过听取清理工作进展情况，召开专家座谈会、意见征求会、工作研讨会等，推进法规清理有序高效地进行。
经过8个多月的全面扫描、逐一清理,第三方机构提交了13册共3064页的地方性法规和政府规章清理报告,对地方性法规提出了787条立法建议。
市四届人大常委会对委托清理成果进行研究论证后，编制完成《重庆市2013～2017年地方立法规划》，并适时启动对现行法规的“立改废”,废止、修改了多件地方性法规。第三方机构建议“尽快修改”的法规，被优先纳入立法规划的有30余件。此外，很多关于废止、合并、新制定地方性法规的建议，也在地方立法规划编制过程中受到高度重视。
“检阅”企业发展法制环境
2014年，重庆市四届人大常委会与区县人大常委会联动，历时8个月，对政府关于企业发展法制环境工作开展了专项评议。
评议中，市四届人大常委会首次引入第三方调查——委托市社情民意调查中心抽样调查900家企业。此外，还委托西南政法大学对市政府及其部门制定的747件规范性文件进行评估，委托区县人大常委会对10000多户企业开展问卷调查。这些举措使调查结果更加客观、准确、公正。
之后，市四届人大常委会及时向市政府通报了梳理出的问题。市政府则提出整改措施221项，废止涉企规范性文件163件，并将291件涉企规范性文件上网公开。市级部门和区县政府还先后出台了《深化工商登记制度改革实施方案》《完善小微企业扶持机制实施方案》等规定和办法。
数据显示，两江新区市场监管局大幅取消企业登记前置审批事项，从226项调整为32项，市场准入环境显著改善。
这项监督可谓实效满满，不仅推进了法治政府建设，也优化了企业发展环境，释放了企业发展活力。
专项评议“红头文件”
2015年，重庆市四届人大常委会与区县人大常委会联动，对全市各级政府规范性文件备案审查工作开展了专项评议。这次评议是2013年法规全面清理和2014年企业发展法制环境专项评议工作的深化和发展。
市四届人大常委会委托市高级人民院开展典型案例分析、委托市律协重点评估建设和税收领域的规范性文件，共梳理出19大类问题并提出建议，及时交市政府研究处理，推动了市政府及其部门“边接受评议、边进行整改”。
通过工作评议，督促市政府及其部门并带动区县政府对设立重庆直辖市以来出台的规范性文件进行了一次彻底清理。截至2015年底，全市共集中废止行政规范性文件7105件，确认有效6220件。
2015年，市人大常委会借对市政府规范性文件开展备案审查专项工作评议之机，推动市政府出台了《重庆市行政规范性文件管理办法》。同时，市政府工作部门、区县政府也相应制定了配套制度。
据统计，市四届人大常委会共备案登记规范性文件666件，审查文件580件，其中备案审查工作机构直接审查176件，同步审查404件。我市备案审查工作得到全国人大的充分肯定。
委托区县人大执法检查
2018年4月16日，重庆市人大常委会启动委托区县（自治县）人大常委会执法检查工作，委托九龙坡等5个区县（自治县）人大常委会对《重庆市物业管理条例》等5部地方性法规开展执法检查，11月底前完成执法检查。
其中，璧山区负责《重庆市产品质量条例》，九龙坡区负责《重庆市物业管理条例》，石柱土家族自治县负责《重庆市旅游条例》，渝中区负责《重庆市志愿服务条例》，丰都县负责《重庆市义务教育条例》的执法检查工作。
委托执法检查可以近距离倾听群众的真实声音，推动解决地方性法规实施中人民群众最关心、最直接、最现实的问题，促进法规更好实施，并为法规修改完善打下基础。
通过执法检查，受委托的区县（自治县）发现这几部地方性法规在贯彻实施中存在不少问题。比如，丰都县在对义务教育条例的执法检查中发现，部分学校仍存在划分重点班和非重点班、组织或变相组织学生补课、向教师下达升学指标、学生每天的体育锻炼时间少于1小时等现象，而教育行政主管部门对这些违规行为缺乏问责机制。
通过委托执法检查，及时发现基层的问题，通过代表建议，让问题真正得到解决，达到了“法律巡视”的目的。
上下联动监督成常态
从2009年开始，重庆市人大及其常委会就探索实践了上下联动监督工作。市四届人大以来，上下联动监督形成常态，不断创新工作方式方法，整合监督力量，每年都要选择1-2个议题与区县人大上下联动开展监督，增强了人大监督实效，推动了中央和市委一系列重大决策部署的贯彻执行。
市四届人大以来，市和区县人大上下联动共组织开展了9次监督工作。如：规范性文件备案审查工作专项评议、水污染防治工作执法检查和专题询问、食品安全工作执法检查和专题询问、《重庆市物业管理条例》等5部地方性法规执法检查、脱贫攻坚工作调研和专题询问、学前教育工作评议和专题询问、旅游产业发展工作调研评议等。
“通过上下联动方式开展的监督，一般具有议题重要、覆盖面广、社会影响大、监督力度强等特点。”市人大常委会相关负责人说，上下联动监督，能够将人大监督做深、做细、做透、做实，充分彰显人大制度的优越性，发挥国家权力机关的作用，督促有关方面深入贯彻落实中央和市委决策部署，推动地方经济社会发展。