内容摘要：地方人大数字化改革是发展全过程人民民主、加快建设数字中国、加强和改进新时代地方人大工作的必经之路，但在改革进程中仍然面临着改革理念认知、共建共享机制、应用场景规划、数据安全风险等方面的挑战。本文结合重庆市人大常委会数字人大建设实践，厘清业务与数字、顶层与基层、存量与增量、共享与安全、理论与制度的关系，以期提供地方人大数字化改革路径优化方案。

关键词：数字人大建设；数字化改革；地方人大

党的二十大报告科学擎画了中国式现代化的宏伟蓝图，作出了加快建设数字中国的重大部署。习近平总书记强调，加快数字中国建设，就是要适应我国发展新的历史方位，全面贯彻新发展理念，以信息化培育新动能，用新动能推动新发展，以新发展创造新辉煌。当前，重庆正深入贯彻落实习近平总书记关于数字中国建设的重要论述，以数字重庆建设推动各级各部门流程再造、数字赋能、高效协同、整体智治。数字中国、数字重庆的加速推进，为推动重庆人大工作观念、方法、机制创新，进一步坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度带来源源动力。如何运用数字化技术、数字化思维、数字化认知，对人大工作体系、业务流程、体制机制进行变革与重塑，将数字人大建设放进中国式现代化的宏大场景中谋划推进，是新时代地方人大工作面临的重要课题。

一、地方人大数字化改革的时代机遇

新时代赋予地方人大新使命。在毫不动摇坚持、与时俱进完善人民代表大会制度的大背景下，地方人大数字化改革应势而动、乘势而上，紧密契合了现实所需和时代发展。

（一）机遇一：发展全过程人民民主的必然要求

党的二十大报告把“发展全过程人民民主”确定为中国式现代化的本质要求之一，对“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”作出了全面部署。习近平总书记在中央人大工作会议上深刻指出，人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。这是对人民代表大会制度提出的新定位、新要求。可以说，发展全过程人民民主是地方人大工作迭代升级、系统重塑的重要契机。全过程人民民主的核心要义在于“全过程”，在于如何将民主原则贯穿政治实践全过程，将民主程序内化于制度建设全过程，将民主权利普惠至每一个公民个体。这种全链条、全方位、全覆盖的民主要求，无疑增加了人力、物力、时间、空间上的难度。而数字化改革正好可以弥补短板，进一步保障人民更加全面、更加高效地行使民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督的权利。

（二）机遇二：加快建设数字中国的题中之义

当前，数字技术逐渐成为一种通用技术，数字化生存成为现实。 伴随互联网、大数据、云计算、人工智能、区块链等新技术深刻演变，数字中国建设已经成为数字时代推进中国式现代化的重要引擎和构筑国家竞争新优势的有力支撑。近年来，在数字中国战略指引下，数字政府建设先试先行、持续推进，“一网通办”“最多跑一次”等政务服务数字化成果深得民心，真正实现让数据多跑路，百姓少跑腿，让更多人共享改革红利。据统计，截止2021年12月，我国互联网政务服务用户规模达9.21亿，较2020年12月增长9.2%，占全体网民的89.2%。

图1 2016年—2021年我国互联网政务服务用户规模增长情况

发展数字政务，旨在以数字技术服务党政机构职能转变、制度创新、流程优化，以数智化全面提升党政机关整体智治能力，推动不同地区、不同群体充分享受政务服务资源。作为数字政务的重要一环，数字人大建设已然成为地方人大拥抱国家战略发展的必然选择。

（三）机遇三：加强和改进地方人大工作的现实需要

伴随我国进入新发展阶段，人民群众对美好生活的需求日益丰富，新业态、新行业、新事物层出不穷，急需地方人大通过数字化改革实现科学立法、民主立法、依法立法，以更加健全的法规制度对新兴事物加以调整、规范和保障。同时，全面深化改革持续向纵深发展，数字政府、数字司法建设如火如荼，人民群众对高效优质的政务服务有了更高期待，地方人大作为监督机关，也应当及时推进数字化改革，以便更加正确、有效地对同级“一府一委两院”工作开展监督。从国际环境看，世界百年未有之大变局正加速演进，国际形势纷繁复杂，国内社会更需要良好的民主法治环境和稳定的社情民意基础，这需要地方人大充分运用数字化技术，在吸纳民意、汇集民智方面下足功夫，在发挥人大代表职能作用上下足功夫。数字人大建设通过数字赋能、流程再造、制度重塑，将深刻改变人大工作模式，推动地方人大创造性地行使好立法、监督、决定、任免等法定职权，使新时代地方人大工作变得更加智能高效，更加精准有力。

二、地方人大数字化改革的主要挑战

近年来，以浙江、江苏、广东等为代表的各地各级人大常委会统筹部署、抢抓机遇，在地方人大数字化改革领域进行了许多有益探索，取得了阶段性改革成效，但笔者研究后发现，当前改革进程中仍然存在不少挑战。

（一）对数字化改革理念存在模糊认知

1.数字化思维尚未完全建立。数字人大建设不仅是数字技术的运用，贯穿始终的应当是数字思维的构建。部分人大工作者还未充分适应数字化改革浪潮，仍习惯运用以往固有的方式开展工作，对数字化改革成果的接受度不高，认为新技术不成熟、不方便、不管用，徒增工作难度，对数据的获取和运用依赖于“一府一委两院”等部门的收集和提供，未形成独立的数字化思考习惯。

2.数字化认知尚未完全突破。数字化认知是感知数据、挖掘数据、分析数据并运用数据辅助决策的自我意识。部分人大工作者对数字化改革理论知识学习不够、理解不深，对数字人大建设的认知仅停留在机关信息化建设阶段，简单理解为无纸化办公、在线阅文审批、电子化投票等技术性工作，未能从推动工作体系重构、业务流程再造、体制机制重塑的角度去谋划思考。

图2 数字人大建设演进阶段

3.数字化技术尚未完全融合。部分人大工作者对数字人大建设参与不深、兴致不高，对数字化技术没有深入了解，认为数字化改革是信息技术部门和维保工程团队的事，具体使用的业务部门则可以置身事外，等到应用成熟落地后再直接使用，导致数字技术与业务工作无法深度融合，一定程度存在改革与业务“两张皮”的风险。

（二）缺乏行之有效的共建共享机制

1.人大与“一府一委两院”之间存在信息壁垒。在党委统一部署下，“一府一委两院”也在开展数字建设，特别是数字政府建设开展多年，建成并投用了很多行之有效的信息系统。但由于管理模式“条块分割”，一些部门将数据信息当作行业机密或是“私有财产”，申请时间长、流程复杂和数据使用次数、时段、频次受限等现象时有发生，信息共享与业务协同方面供需矛盾突出。根据某省情况来看，部门数据共享需求满足率仅为42%，65个国家垂直管理系统、64个省级垂直管理系统仍未实现与各级政务服务系统数据共享交换。 如果人大“关起门来搞建设”，不接触或者不运用“一府一委两院”已有的数据信息，会导致信息采集渠道不一、统计口径不一、质量标准不一，出现自建系统无法实现端口对接的情况，难以为精细立法、精准监督等工作提供有效支撑。

2.各级人大之间、人大各专工委之间容易“各自为政”。当前数字人大建设缺乏明确的、自上而下的统筹指挥，基层人大获取更高层级数据信息的渠道狭窄，各级人大常常结合同级党委的中心工作独立开展数字建设，各专工委常常围绕某一特定职能业务开发某一个单项系统，容易产生单打独斗、重复开发、资源浪费等情况。“各自为政”还容易忽略未来各个系统之间如何整合兼容，是否预留端口接入，数据是否产生冲突等问题，导致数字人大建设“烟囱林立”，陷入碎片化危险。

（三）缺乏应用场景体系性规划

1.应用场景的可行性挑战。应用场景是各类数字化开发建设主体在公共管理、城市服务、优化内部管理中提供的数字产品的集合。 在谋划应用场景时要遵循“大场景、小切口”原则。人大的应用场景建设既要满足人大业务的“小切口”需求，又要要突出党委所作重大决策的“大场景”需求。“大场景”的首要要求是深刻领悟党委中心工作的实质内涵、阶段目标、未来规划，不能自立山头、各搞一套。“小切口”又要求紧扣人大自身业务，精准选择场景，避免过于空泛，或是与其他部门的应用场景雷同，陷入同质化禁区，造成“数字形式主义”。把握好二者之间的关系，找准数字人大建设的切入点，是决定应用场景设计是否可行的重要因素。

2.应用场景的增效性挑战。应用场景是新一代信息技术成果转化的新生态载体，也是检验数字人大建设实效性的重要方式。增效性主要体现在多跨、集成、管用原则上。数字人大的应用场景建设既要谋划人大系统内部跨层级的整体规划，鼓励一地创新、多地使用，也要针对立法涉及的领域不同、监督的对象不同等情况，谋划与党委、“一府一委两院”之间跨部门、跨系统的数字工作，最终将业务与数据综合集成，实现实质性闭环管理，达到多跨、集成的效果。同时，设计出的应用场景如果只是为了改革而改革，忽略了用户怎么进入、怎么使用、好不好用等问题，就容易影响用户体验，降低用户使用频率，实用性大打折扣。

3.应用场景的普及性挑战。数字时代产生了一批新的弱势群体，俗称“数字盲人”，即不会运用数字技术的人。如大量老年人或者不擅长使用智能手机的人数字技能缺失，加之部分应用软件操作界面太过复杂花俏，违背用户操作习惯，导致逐渐被数字时代边缘化。又如大量政务网站、应用软件没有开展电子无障碍建设，残障人士无法通过数字技术获取更多的信息，参与有关活动。数字技术的产生是为了惠及更多人，数字人大建设更是为了健全吸纳民意、汇集民智工作机制，让广大人民群众充分表达民主意愿、广泛参与民主实践。如果忽视应用场景的普及性，给用户使用带来困难，就会逐渐流失用户，将吸纳民意、汇集民智的渠道变得狭窄且固化，最终造成决策偏差。

（四）数据安全风险有待高度重视 

1.政务信息泄露造成网络安全风险。建设数据安全保障体系是开展数字人大建设的首要基础，必须提早谋划，不能回避。近年来，世界范围内的“棱镜门”数据监听事件 、“瑞典政务数据泄露” 、“境外黑客组织攻击我国科研机构” 等政务数据安全事故频发。面对复杂严峻的国际形势，人民代表大会制度作为我国根本政治制度的权威和形象不容挑衅和歪曲。人大代表、人大工作者依法履职时接触到的“一府一委两院”政务信息和人民群众提出的意见建议，应当在开展立法、监督、决定等工作中依法使用，坚决杜绝被非法机构或者不法分子掌握利用，侵害国家机关和人民群众利益。数据安全是数字工作的底线，也是网络时代必须面对的巨大挑战。

2.数字公司权力过剩与越界不可控。数据不仅是治理资源，也是一种权力，拥有数据、运作数据、制定算法成为数字权力的重要内容。 数字人大建设中涉及的技术性问题，需要依托数字公司的智力支持。人大在数字建设中优先考虑政治属性、人民属性和公益属性，数字公司则优先考虑利益属性。数字权力制约不当，会导致权力滥用、权力寻租、权力异化，使资本利益侵占公共利益，在一定程度上威胁公民合法权益和公权力良好运行。现有法律制度较少对数字公司进行约束，如果监管不到位，数据很可能按照少数人主观意愿被篡改或者利用，造成数据样本不全面、数据采集不准确、数据处理不规范等问题，甚至产生侵犯隐私、倒卖数据、间谍通敌等违法行为。

3.涉密传输和安全预警机制不完善。由于各地各级人大的数字化系统基本相互独立，与“一府一委两院”系统大多也未连通，跨层级、跨部门、跨地域的数据资源缺乏安全可靠的传输渠道，安全预警机制也不尽完善，数据交换环境存在较大风险。这对人大机关的数据管理能力、风险应急处理能力、技术保障能力、数据隐私保护能力以及对第三方机构的监管能力提出了严峻挑战。

三、重庆市人大常委会数字人大建设探索实践

（一）实践和机制准备

近年来，重庆市人大常委会在推进数字建设方面做了大量工作，建立完善人大预算联网监督系统、国资管理联网监督系统等，推进人大代表履职服务、议案建议、代表家站点等系统建设，开展法规规章规范性文件数据库建设试点工作，谋划“规范性文件融e查”等应用开发，初步形成市人大部分核心业务数字化成果。

2023年4月25日，重庆市委召开数字重庆建设大会。数字人大被纳入数字党建系统、民主法制跑道第一批启动建设的重大应用系统项目。6月2日，市人大常委会办公厅出台《重庆市人大常委会数字人大建设方案》，明确了“坚持顶层设计、统筹建设”“坚持需求导向、重在应用”“坚持迭代升级、增量开发”“坚持多跨协同、业务重塑”“坚持完善机制、安全发展”等5项原则，提出了数字建设主要目标和“1612”数字人大整体框架布局。

表1 重庆市人大常委会数字人大建设主要目标

表2 重庆市人大常委会“1612”数字人大整体框架布局

（二）技术和平台建设

市人大常委会正按照市委“最快系统部署、最小投入代价、最佳实战效果、最大数据共享”的要求，全面梳理人大核心业务，编制“三张清单”，新建全市人大数据仓，制定全市统一的人大数据资源目录体系和数据共享交换机制，构建全市人大一体化智能化公共数据资源体系。
 

图4 重庆市人大常委会数字人大系统架构图

按照“迁移一批、迭代一批、开发一批、谋划一批”要求，分类分级推进立法、监督、代表工作、决议决定、选举任免、机关智治等6大场景11项应用建设，重点包括新建智慧立法综合系统、常委会工作监督系统、民生实事项目人大代表票决制系统等，迭代升级全市人大备案审查系统、预算和国资联网监督系统、代表履职服务系统等。按照“打造全过程人民民主基层单元”要求，以数字化建设推动人大核心业务下沉到代表家站点、基层立法联系点、街道居民议事会等基层单元，实现民意民智的全天候汇集和全闭环处理。

四、地方人大数字化改革路径探析

结合市人大常委会数字人大建设实践，笔者建议，从处理好业务与数字、顶层与基层、存量与增量、共享与安全、理论与制度的关系入手，着力解决数字人大建设面临的困境与挑战。

（一）理清数字建设逻辑，处理好业务与数字的关系 

一要强化数字共识。全体人大工作者要充分认识到数字人大建设的重要性，清晰辨别当前面临的机遇和挑战，准确把握变革重塑、数字赋能、整体智治、量化闭环的内涵要求，自觉对人大工作中的传统理念、制度、体系和手段开展系统性重塑，推动人大干部队伍的数字化技术、数字化思维、数字化认知整体提升，使人大业务通过数字赋能实现从宏观到微观、从定性到定量、从不确定到确定的整体智治。

二要紧扣核心业务。用好“V模型”认真梳理、层层分解、审慎研判人大核心业务，自上而下将任务逐级拆分为事件、事项，成为最小颗粒，再自下而上综合集成、优化组合，形成协同推进的“一件事”。要清晰认识到核心业务不是边缘、辅助、零碎的业务，也不等同于人大的全部业务，更不是所有核心业务都一定要进行数字化改革。聚焦解决现代化新重庆建设中最急需、加强和改进新时代人大工作中最迫切的重大问题，迭代升级已有的应用场景，探索打造必要的应用场景，全链条、全覆盖赋能立法、监督、代表等人大核心业务。

三要把握“三张清单”。从“重大需求清单”出发，聚焦经济社会发展和民主法治建设领域的重点、难点，找准人大业务最现实、最紧迫的变革需求。从“多跨场景清单”发力，厘清市人大各专工委之间、市人大与“一府一委两院”之间的业务关系，通过核心业务紧密结合、高频业务联动贯通，实现人大工作与“一府一委两院”工作的多跨协同。从“重大改革清单”破局，筛选出改革突破口，推动改革可量化、易操作、能落地。

（二）统筹规划协同创新，处理好顶层与基层的关系 

一要坚持顶层设计。信息壁垒就是缺乏顶层设计的结果。数字人大建设是一个复杂的巨系统，必须强化系统观念、用好系统方法、统一话语体系，坚持以“系统+跑道+应用”的模式，在整体架构内搭好“四梁八柱”，优化细化立法、监督、代表、决议决定、选举任免、机关智治等数字跑道，统筹规划好各条数字跑道之下的重大应用建设，统筹规划好不同区县人大参与不同领域、不同板块的数字建设试点，避免走弯路和碎片化建设，最终实现纵向全线贯通、横向全链条联动。

二要鼓励基层创新。构建全市人大系统重大应用建设激励机制，建立领跑者标准、揭榜挂帅等机制，调动基层人大积极性，鼓励基层人大在市人大统筹下有序建设、先行探索、局部破题。健全优秀应用培育、优化、评价、推广机制，及时提炼总结区县人大依法履职的“一件事”场景和最佳应用实践，论证成熟后在全市提级推广。

（三）提升综合集成水平，处理好存量与增量的关系 

一要注重集成高效。数字人大建设不是另起炉灶、推倒重来，而是优化存量、开发增量。在全面摸清底数、全面贯通谋划的基础上，牢固树立“一盘棋”思维，贯彻“一本账”要求。市人大负责数字人大重大应用建设、贯通和迭代升级，不断优化存量、谋划增量。区县人大负责试点应用开发、落地、推广等。市人大已建或者计划建设的应用、有关区县人大试点开发的应用，其他区县人大不应再重复立项、多头建设。注重与渝快政、渝快办和市委、市“一府一委两院”、各区县人大的应用实现端口融合、模块整合，特别是人大工作的重大应用场景要加快与渝快办实现贯通，让人民群众、人大代表在渝快办APP中实现一键智达、快捷操作，用亲身实践体验和共享数字人大建设成果。

二要坚持深度开发。同一业务的数字化改革要彻底，最大限度探索实用功能，为用户提供更为友好的操作环境。以市人大拟新建“智慧立法综合系统”为例，前端要围绕如何导入更多用户，如何更加广泛凝聚社情民意，用于拓宽立法建议收集渠道、大数据智能分析立法需求、科学智能选择立法调研项目等；中端要围绕法规立项、起草、审议等环节构建多跨协同的起草工作机制，健全市人大与市政府、区县人大、基层立法联系点、人大代表、立法专家的数字化联系，可视化辅助常委会组成人员或人大代表开展审议工作，实现各方面在地方立法中全流程、无障碍地掌握情况、提出意见、反馈交流、落实整改；末端要围绕法规实施、修改、废止等环节，智能化检查法规实施情况，预警法律法规之间冲突抵触情况，科学及时提出修改或者废止建议等。“智慧立法综合系统”要力争从源头上最大限度拓宽公众参与地方立法渠道，从环节上最大限度重塑立改废释业务流程，从制度上保障业务与数字的深度融合，推动立法过程成为满足人民需要、扩大人民参与、接受人民监督的民主实践。

三要突出特色好用。精准、审慎地围绕具有重庆人大辨识度的核心业务开展增量开发，杜绝简单、机械地把线下工作搬到线上的“伪数字化改革”，杜绝一次性、短期性、复杂化、空心化的场景建设。坚持需求导向，问计于民、问需于民，着力打造一批群众会用、管用实用、特色好用的应用场景。如针对民生实事项目人大代表票决制这一独具人大特色的工作，新建票决制系统，在项目征集、审议票决、办理实施、监督评价等环节实现数字化，便于人大代表广泛参与，将特色工作越做越好。

四要坚持界面集成。优化存量时要更加注重用户体验和操作便捷，同类型或者功能相近的应用场景要加强融合迭代，如代表工作涉及的应用场景很多，应当提前谋划为人大代表提供“同一端口进入、同一界面展示、同一逻辑操作”的便捷使用方案。又如财经监督工作要坚持做到“数据一屏展示、指标一屏分析、监督一屏联动、场景一屏透视”，最大程度减少层级贯穿。

（四）强化数据安全建设，处理好共享与安全的关系 

一要加强数据集成共享。统筹推进全市人大数据库建设，坚持市、区县、乡镇三级人大数据贯通使用，常态化做好人大数据的归集、管理、开发，打造横向到边、纵向到底、综合基层的数据库。建立涉密传输和安全预警机制，打通人大与其他单位部门间的数据接口，例如争取将市政府经济调节智算、危岩地灾风险管控等已成熟的系统数据，纳入数字人大建设一体化数据平台，便于开展立法、监督工作时使用。对于全新开发的应用要确保数源部门清晰、数据目录全面、数据使用安全，确保数据资源按需流动、高效配置、最大化共享。

二要加强数据安全保障。推进数字安全立法，从建立全方位、多层次、一体化的安全防护体系出发，与时俱进创制和完善数据安全、数据交易、数字产权保护、个人信息保护等方面立法，构建制度规范体系、技术防护体系、运行管理体系，提升数字人大建设的安全保障水平。实操中坚持以数据分类分级为基础，以权限管理和访问控制为核心策略，推进数字人大平台接口多层密钥加固、重点数据存储加密、数据表册水印加注等，为不同等级的数据设定不同的审批流程和使用权限，为参与建设、使用、维护的数字公司等第三方设定禁止性规定和违约责任，严防利益化倾向、私设系统“后门”等安全隐患。
 

图5 全市人大数据治理模型 

（五）抓好成果提炼转化，处理好理论与制度的关系 

一要加强数字人大建设理论研究。瞄准数字中国、数字重庆建设的系统部署和前沿动态，围绕数字人大建设中的最佳实践案例、重点场景设计、数字改革难题等，依托市人大制度研究会，通过理论研讨、征文比赛等形式，号召发动全市各级人大代表、人大工作者和专家学者参与数字研究，为数字人大建设贡献更多原创性理论成果。依托市人大各专工委和区县人大常委会，通过调研视察、总结提炼等方式，聚焦立法的科学性民主性、监督的系统性实效性和代表服务常态化、民意表达便捷化、机关业务智能化，找准重大应用场景背后的底层逻辑和普遍规律，持续深入开展应用型研究，形成更多具有重庆人大辨识度的标志性成果。

二要加强数字人大建设制度构建。注重将学术研究中的理论成果、场景建设中的实践成果，上升、固化为数字改革中的制度成果。全面系统梳理各类数字人大工作规范、数据标准、操作流程，全面总结归纳各地人大优秀数字化改革典型案例，在改革进程中逐步形成一套完整的重庆数字人大建设制度体系，推动数字化改革工作从技术理性向制度理性跨越，最终实现从流程再造、数字赋能迈向更深层次、更高形态的制度重塑，不断增强数字人大建设的系统性、整体性、协同性。

参考文献

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编辑|朱苗

审核|常畅