内容摘要：党的十八大以来，党中央就社会主义核心价值观融入立法作出一系列重要决策部署。地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，将社会主义核心价值观融入地方立法是应有之义。当前，全国各地人大在立法中都十分注重融入社会主义核心价值观，但在融入的精度、深度上还有一定差距。本文通过对社会主义核心价值观融入地方立法现状的梳理，以《重庆市见义勇为人员奖励和保护条例》个案研究作深入剖析，提出将社会主义核心价值观融入地方立法需在方法、过程、路径、内容等方面用力，推动社会主义核心价值观转换为法规明确的权利、义务、行为和责任，以保证立法实效。

关键词：社会主义核心价值观；融入；地方立法；法律与道德
 

社会主义核心价值观是当代中国精神的集中体现，是凝聚中国力量的思想道德基础。中央人大工作会议明确要求“注重将社会主义核心价值观融入立法”。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央先后出台《关于培育和践行社会主义核心价值观的意见》《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》等文件，明确将社会主义核心价值观融入法治建设。地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，如何更好地将社会主义核心价值观融入地方立法，也是立法工作者必须思考研究的重要问题。

一、社会主义核心价值观融入地方立法现状梳理

近年来，全国各地人大常委会坚持党的领导，高度重视在地方立法实践中推动社会主义核心价值观有机融入，突出弘德立法时代主线，以立法承载社会主义核心价值观，相关法规数量和质量均在提升。经梳理，各地将社会主义核心价值观融入地方立法的做法主要有以下几点：

（一）提升思想认识，不断增强将社会主义核心价值观融入地方立法的自觉性和主动性

各地人大常委会及时组织学习习近平总书记重要讲话和中央相关文件精神，深刻领会精神实质，在地方立法工作中自觉主动融入社会主义核心价值观。重庆市人大常委会于2019年出台了《关于推动社会主义核心价值观融入地方立法工作的实施方案》，明确了推进社会主义核心价值观融入我市地方立法的工作目标、重点任务、遵循路径、主要措施，并围绕从五年立法规划中优选的55个重点项目，对弘德立法切入点、起草责任部门、推进时间预安排等提出了具体要求，确保一体遵循。江苏省人大常委会着重把好年度立法计划立项关，加强重点领域地方立法，把立法资源优先用在有利于培育和践行社会主义核心价值观的项目上。

（二）坚持目标导向，注重精准选题，把好地方性法规立项关口

为更好地推动社会主义核心价值观融入地方立法，多地人大常委会在制定工作方案、编制五年立法规划和年度立法计划时，坚持遵循立法规律，突出弘德立法，注重精准选题，注重深入分析社会主义核心价值观融入地方立法的现实需求，确保在法规立项环节就始终以社会主义核心价值观作为重要指引。重庆市人大常委会在2019年立法计划中，紧扣社会主义核心价值观融入地方立法的重点项目有19件。河南省人大常委会坚持价值引领，针对社会诚信、见义勇为、志愿服务等问题，精选了《河南省志愿服务条例》《河南省社会信用条例》《河南省文明行为促进条例》等立法项目，纳入2018年至2022年地方立法规划。

（三）注重立法论证，提升社会主义核心价值观融入地方立法质效

各地人大常委会在立法项目推进过程中，将社会主义核心价值观作为立法的重要标尺，注重从法规条文合法性、制度规范导向性、重点问题解决有效性等层次进行多维审查，坚持用社会主义核心价值观来检视法规制度的价值导向。注重对经济发展、文明程度、道德水平等进行深入研究和综合研判，力求符合地方经济社会发展水平，与当下社会文明程度相适应，着力处理好立权与立责、创新与规范、引领与推动的关系。如湖南省人大常委会制定《湖南省现场救护条例》，紧扣民生选取地方立法的一个“小切口”，注重地方立法与经济社会发展、道德建设相适应；青海省海东市人大常委会专门就移风易俗工作进行地方立法，通过深入调研掌握群众需求，多次组织专家进行立法论证，广泛征求意见建议，制定了《海东市移风易俗促进条例》。

（四）贯彻全过程人民民主，坚持立法为民，地方立法充分反映人民意志

近几年，各地人大常委会注重深入分析社会主义核心价值观融入地方立法的现实需求，积极健全和落实向社会各界公开征集立法建议的工作机制，拓宽公民有序参与立法途径，倾听民声，汇聚民意，集中民智。如重庆市人大常委会在修订《重庆市物业管理条例》时，深入调查研究，广泛听取意见，多渠道收集社会各方面的意见建议，共计收到业主、物业公司、社区、专家学者等各方面的意见建议3000余条。河南省人大常委会在制定《河南省社会信用条例》过程中，征集各级人大常委会、省直有关单位、部分行业协会、信用服务企业、省内高校等280多个部门和单位的意见。

（五）坚持立法与宣传相结合，及时对出台的法律法规进行宣讲阐释

为了让人民群众充分了解法规出台的意义，各地人大常委会坚持立法与宣传相结合，加强对社会主义核心价值观融入地方立法的宣传，及时对出台的法律法规进行宣讲阐释。重庆市针对《重庆市志愿服务条例》等法规，通过开展执法检查、听取专项工作报告、常态化宣传普法等，在全市倡导“奉献、友爱、互助、进步”的志愿精神，立法的引领和推动作用进一步彰显；无锡市在《无锡市文明行为促进条例》制定过程中，立法宣传受众面达百万人次，有力弘扬了社会主义核心价值观。

总体来看，近几年各地人大常委会加大了推动社会主义核心价值观融入地方立法的力度，取得了显著成效，也为今后开展立法积累了一些经验，但也还存在两方面的问题：一是社会主义核心价值观融入地方立法的精度还不够。虽然社会主义核心价值观已被多个地方写入多部地方性法规中，但无论是写入立法目的性条款还是具体法规条文中，相关表述都比较抽象，对社会主义核心价值观的具体解释不多，与具体法规的契合度还有待提高。二是社会主义核心价值观融入地方立法的深度还有待提高。目前，社会主义核心价值观融入地方立法，大多是停留在机械式写入法规条文，尚没有真正作为价值引领，为地方性法规的立改废释提供价值方向。地方立法与社会主义核心价值观结合不紧、融合不力的现象比较普遍。

二、个案研究：社会主义核心价值观融入《重庆市见义勇为人员奖励和保护条例》的立法实践

（一）在条例立法过程中积极践行社会主义核心价值观

一是在立项环节突出价值导向。鼓励见义勇为是弘扬社会主义核心价值观的具体体现，从法治层面传承与保护这一美德是立法的进步。2000年5月施行的《重庆市鼓励公民见义勇为条例》，随着经济社会发展和社会保障制度的不断健全完善，部分规定已相对滞后。习近平总书记指出“改进见义勇为英雄模范评选表彰工作，让全社会充满正气、正义”。《国务院办公厅关于加强见义勇为人员权益保护的意见》对见义勇为人员及其家庭的权益保障等提出了新的要求。重庆市委印发的《深化“枫桥经验”重庆实践十项行动实施方案》明确提出“健全完善全市见义勇为法规、政策、制度，形成浓厚社会氛围，创造良好社会生态”。重庆市人大常委会认真贯彻落实习近平总书记的重要指示精神和中央部署，坚持以人民为中心的发展取向，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点，坚持法治与德治相结合，重视发挥道德的教化作用和支撑作用，将见义勇为条例的修订列入2020年立法计划审议项目。

二是在调研、起草、论证环节坚持全过程人民民主。“民主”是社会主义核心价值观的重要内容，同样也是立法要遵循的重要原则之一。重庆市人大常委会在见义勇为条例立法过程中，积极建立和完善公众参与立法的工作机制，条例起草、提案单位也多措并举推进立法科学化、民主化，将社会主义核心价值观的要求贯穿于立法全过程。市委政法委在调研论证的基础上起草了文本初稿。市司法局按照立法程序开展了调研论证审查工作，并通过市政府公众信息网、书面征求意见等方式公开征求了区县（自治县）政府、市级部门、市政府基层立法联系点和社会各界的意见，经过反复研究、论证和修改，形成了提请审议的草案文本。为更好推进见义勇为条例立法进程，重庆市人大监察司法委、市人大常委会法制工委等提前介入了条例修订的前期调研、起草和论证工作，召开部门论证会和专家论证会，征求了市级相关部门、立法咨询专家的意见建议，并赴外省市开展立法调研。同时采取在媒体网站上公布法规案公开征求意见、召开立法座谈会、实地调研、依托基层立法联系点征求意见等方式，广泛听取意见建议，使这项立法更有温度、精度。比如重庆市人大常委会确定的首批基层立法联系点——沙坪坝区石井坡街道中心湾社区基层立法联系点，针对见义勇为条例草案，提出要建议明确细化认定标准、增强见义勇为基金相关规定的可操作性、完善见义勇为人员优待和保障措施等建议，均被有效采纳。实践证明，民主立法、开门立法渠道和途径的扩展，既是地方立法机关践行社会主义核心价值观的具体体现，也是地方立法机关凝聚民意、集中民智，推动社会主义核心价值观入法的必经之路和坚实基础。

三是在审议环节注重增强社会主义核心价值观的刚性要求。见义勇为条例草案在提请重庆市人大常委会审议前，市委宣传部对草案内容是否符合社会主义核心价值观进行了审查。在提请市人大常委会审议后，针对社会主义核心价值观入法入规容易出现的“简单化、表面化、口号化”问题，市人大常委会及有关专工委加强了实质性把关，将社会主义核心价值观有效转化为法言法语，转化为明确肯定的行为模式和规范精细的判定标准，以确保社会主义核心价值观真正“融入”而非简单“引用”，保证社会主义核心价值观由“软性要求”转化为“刚性规范”。如实践中，一些本欲实施见义勇为者，往往因担心见义勇为给他人造成伤害而承担责任，不得不放弃见义勇为。为此，在审议中，常委会组成人员建议“见义勇为人员实施紧急救助造成受助人损害的，依法不承担民事责任”“因见义勇为造成第三人人身伤害或者财产损失的，由见义勇为基金依法给予适当经济补助”，这些建议最终被采纳进条例，免除了见义勇为者的后顾之忧。

（二）在法规文本中有机融入社会主义核心价值观

社会主义核心价值观融入地方立法，推动社会主义核心价值观由观念层面向制度层面转化，最终要落实到具体的法规条文中。比如，如何把平等的理念融入法规条文，充分体现规则平等、权利平等、地位平等、机会平等，最终实现结果平等？如何把自由的理念融入法规条文，正确处理权利与义务、权力与责任的关系？如何实现道德规范向法律制度的转变？在立法中，重庆市人大常委会及相关专工委及时总结提炼实践中的经验做法，将其上升为具有刚性约束力的法规条文，使地方性法规既充分体现国家的价值目标、社会的价值取向、公民的价值准则，又在保障民生发展、弘扬传统美德、强化法治意识、促进公序良俗等方面发挥更大作用。修订后的条例中，社会主义核心价值观的内容有效贯穿了认定条件与程序、表彰奖励与政策优待、权益保护与社会保障等各方面。

一是在立法目的中明确社会主义核心价值观。充分遵循科学立法的原则，以立法目的为指引，将与民法典精神、理念相一致的社会主义核心价值观有机融入法规之中。见义勇为条例第一条开宗明义规定：“为了鼓励见义勇为行为，保障见义勇为人员的合法权益，弘扬社会正气，培育和践行社会主义核心价值观，根据有关法律、行政法规，结合本市实际，制定本条例。”同时为弘扬“友善”这一核心价值观的内容，条例还在附则中规定：对尚未达到见义勇为认定标准的善举、义举，所在单位、村（居）民委员会以及有关组织应当给予奖励。

二是将平等公正精神贯穿条例始终。“平等”“公正”是社会主义核心价值观的重要内容，在修订见义勇为条例时，立法者十分注重将其贯穿到条例之中，给予见义勇为者更多的保护和尊重。条例第四条明确规定：“见义勇为人员的认定、奖励和保护，应当公开、公平、公正、及时”。重庆市人大常委会及相关专工委认为对仁义之举的回报就应不分时间地点，见义勇为者到哪儿都应受到尊重；无论在哪里行善，给人的温暖和慰藉都是一样的，都应得到平等保护。因此，条例第四十三条规定：“具有本市户籍的人员在本市行政区域外被认定为见义勇为人员的，经该人员户籍所在地区县（自治县）人民政府确认后，参照本条例有关规定享受相关优待和保护”，给予见义勇为者最大限度的保护。

三是给予见义勇为者更加精细的法治保障。“法治”是维护见义勇为者合法权益的坚强保障。见义勇为工作涉及部门多，各项优待政策和保护措施的落实环节多，部分见义勇为人员的后续权益保障跨越时间长。只有从法治层面，完善对见义勇为者的各项保障制度，才能对见义勇为者给予更加持久的关怀，才能体现出社会的高道德水准，充分彰显以人为本的立法理念，从而引导和调动全社会不要忘记见义勇为者，使法治精神得到道德滋养，使条例得到真正遵循。因此，条例修订过程中，重庆市人大常委会积极回应群众对英雄们“光荣一阵子、痛苦一辈子”的担忧，完善了由相关部门组成的见义勇为权益保护联席会议制度和工作协调机构，共同研究解决见义勇为工作重大问题；建立了见义勇为人员信息共享数据库，各有关单位形成对接机制，在落实对见义勇为人员医疗、就业、入伍、教育、住房、税收等的优待措施方面，作出更具有可操作性的规定，为保护见义勇为人员合法权益提供便利；建立完善了常态性慰问帮扶机制，持续关注和保障见义勇为人员因残导致生活、就业困难以及具体的子女教育、就业等问题。

四是做实政府及社会各方的责任。重新明确见义勇为工作的主管机关是此次条例修订的重点之一，也是落实政府责任的重要制度构建。原条例规定综治机构负责见义勇为工作的实施，但在机构改革后综治机构被撤销，其职能划归了党委政法委，如将见义勇为的主管机构确定为党委政法委，显然不太合适。且对见义勇为作出的认定、奖励等行政行为，后续应有可救济的渠道，如对具体行政行为不服的，应可以提起行政复议等。因此，在条例一审、二审中对此作了专题研究，提出见义勇为的具体工作由公安机关负责，获常委会审议采纳。条例第五条规定，市、区县（自治县）人民政府负责本条例的组织实施，具体工作由市、区县（自治县）公安机关负责。诸如此类明确政府和社会各方面责任的条款，在见义勇为条例中还有不少。如在第四章权益保护章节中，与民法典相衔接，规定见义勇为人员实施紧急救助造成受助人损害的予以责任豁免；因见义勇为受伤产生的医疗费、护理费等合理费用由加害人、受益人、社会保险基金、见义勇为基金承担；因见义勇为致残或者死亡的人员，按照国家规定享受烈士、因公牺牲、工伤等待遇，并纳入社会救助和法律援助范围；规范了见义勇为基金管理。在第五章法律责任章节中，对相关部门及单位、个人侵害见义勇为人员及其近亲属的行为规定了相应的法律责任等等。

三、社会主义核心价值观融入地方立法路径探索

把社会主义核心价值观融入地方性法规，形成与宪法法律和行政法规相配套的地方法规体系，是实现中央立法与地方立法的有效衔接和规范统一的重要途径。《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》指出，推动社会主义核心价值观入法入规，必须遵循的原则是：坚持党的领导、坚持价值引领、坚持立法为民、坚持问题导向、坚持统筹推进。除了坚持上述原则之外，笔者认为还需在融入的方法、过程、路径、内容等方面下足功夫。 

（一）在融入方法上：要注重把握法与道德的关系

核心价值观是一个具有弹性标准的价值导向和价值原则，社会主义核心价值观融入立法应当准确区分道德与法律的界限，明确法律是最低限度的道德，避免将道德依据作为裁定依据。要对社会文明程度和平均道德水平深入调研、科学研判，做到与当下的社会文明程度、当地的风俗习惯相匹配，与大多数人的道德水平相适应。对于实践中道德具有法的可操作性和可执行性的，可以在法规中体现，使社会主义核心价值观对人们的行为具有强制性约束力；对于目前阶段属于对人有更高要求而不具有普遍意义的，可以不写入法规，依靠道德来调整。否则，强行规定高于绝大多数人的道德认知和文明程度的义务性规范，强制人们去遵守，将会导致要么成本高昂或难以有效实施，法规失去其尊严和权威，国家人财物力量也将难以承受。

（二）在融入过程中：要形成全社会合力

充分发挥地方人大及其常委会在推动社会主义核心价值观融入地方立法工作中的主导作用，发挥好人大各专门委员会、常委会有关工作部门的作用，强化立法工作组织协调，加强立法工作指导，使地方性法规立项、起草、审议等各环节都紧贴社会主义核心价值观融入地方立法的要求。参与地方立法部门要自觉增强责任感和使命感，对照中央和地方党委对立法工作的部署和要求，各司其职、各尽其责；要坚持开门立法、为民立法，综合运用基层立法联系点、实地和网络调研等手段，创新立法论证协商机制，进一步拓宽公民有序参与立法的途径；同时，要加强工作联系，对相关重点立法项目应适时进行研究，畅通工作信息，凝聚工作合力，确保高效率、高质量完成立法任务。

（三）在融入路径上：要贯穿立改废释全过程

地方立法工作应将社会主义核心价值观的要求贯穿于立、改、废、释全过程各环节。立法要坚持以社会主义核心价值观为引领，恪守以民为本、立法为民理念；对与社会主义核心价值观要求不相符合、不相适应的内容，要及时进行变更、删除或者补充，使其更加完善和具有时代性；对已经严重滞后于发展形势和实践需要，继续实施无法发挥应有作用的法规，要及时启动程序，依照法定职权和法定程序予以废止。此外，还要充分发挥社会主义核心价值观在解释法规、平衡利益冲突、填补法规空白、进行价值判断等方面的润滑、协调、指导作用，增强法规适用的准确性、针对性和有效性，为弘扬社会主义核心价值观的行为，提供具体明确的法律支持。

（四）在融入内容上：要注意增强法规的可操作性

社会主义核心价值观入法，需要对“融入”进行恰当的理解，“融入”不是硬性推行，而是要找到符合法治思维和法治方式要求的进入方式，既要引导、激励、约束，又不能超出高限、强人所难、无法实现。落实到法规文本中，就是要注意区分倡导性规定与强制性规范。强制性规范的表现形式大多是“不得实施某项或者某些行为”、“禁止某项行为”。对违反规定的，一般设定法律责任，实行教育与处罚相结合，行政处罚一般使用的是警告、罚款；情节严重构成治安管理处罚或者构成犯罪的，依法处理。设置倡导性条款是常用的立法技术。对于不适宜规定为强制性内容，但又有必要在立法中体现的内容，一般用“鼓励和支持”“倡导”“应当遵守”等用词来引领或者从正面角度来规定。对违反该规定的，不设定法律责任。如，“鼓励和支持公民……”，“倡导下列文明行为……”等等。但需要注意的是，在法规中可以设置倡导性条款，但不应构成法规的主要框架和主要内容，否则将会失去法的权威和立法的意义。

参考文献

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编辑|朱苗

审核|常畅