重庆市人大常委会主任会议

关于《重庆市各级人民代表大会常务委员会

规范性文件备案审查条例（修订草案）》的说明

——2023年11月29日在市六届人大常委会第五次会议上

市人大常委会备案审查工委主任 杨尚隈

市人大常委会：

我受市人大常委会主任会议委托，现就提请审议的《重庆市各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例（修订草案）》（以下简称修订草案）作如下说明。

一、修改的必要性

2022年3月，市五届人大常委会第三十三次会议审议通过了《重庆市各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》（以下简称条例）。条例的颁布施行，对规范和加强我市备案审查工作、保障法律法规实施等发挥了重要作用。2023年2月，全国人大常委会法工委在重庆召开渝宁浙粤规范性文件制度建设工作推进会，提出地方要深入贯彻落实党中央关于加强备案审查工作的决策部署，建立健全统一规范的备案审查制度，并要求重庆、广东等四地率先开展示范立法，及时制定和修改相关地方性法规，持续深化备案审查制度建设成果。

市人大常委会认真落实全国人大常委会的工作部署，庚即对条例修改工作开展研究论证，并将条例修订列入2023年立法计划。其主要考虑：一是积极贯彻落实党中央的决策部署。备案审查制度是中国特色社会主义宪法监督制度的重要组成部分。党的二十大明确提出“完善和加强备案审查制度”。《法治中国建设规划（2020—2025年）》等中央文件对做好新时代备案审查工作，提出了强化对地方各级政府和县级以上政府部门行政规范性文件的备案审查，将地方法院、检察院制定的规范性文件纳入本级人大常委会备案审查范围等一系列新任务新要求。二是及时衔接上位法相关规定。2022年3月修改的地方组织法、2023年3月修改的立法法，分别将备案审查工作情况报告制度、专项审查方式、衔接联动机制等法定化。当前，全国人大常委会正在修改监督法，并制定关于完善和加强备案审查制度的决定草案（以下简称《决定草案》），相关立法精神和工作要求需要通过修订条例来全面有效落实。三是不断适应备案审查实践发展的需要。随着我市备案审查工作不断深入，市、区县（自治县）人大常委会在规范性文件双重报备、备案审查向乡镇延伸、拓展信息系统应用等方面作了有益探索，相关做法需要通过立法予以固化。同时，我市现行条例关于报备范围、审查程序、纠错程序等制度还需要根据实施情况作进一步完善和优化。

二、修订草案形成过程

为加快我市立法进度，备案审查工委积极推动条例修订从今年的预备项目转为审议项目。一是加强组织实施。及时形成立法工作方案，成立立法工作专班，常委会分管领导多次组织专题研究并带队开展立法调研，全面梳理和研究立法问题及对策举措。二是广泛征求意见。先后赴黔江、九龙坡等10个区县（自治县）开展实地调研，组织召开立法座谈会和专家论证会18场次，并以书面征求意见、问卷调查等方式，广泛征求市人大各专工委、市“一府一委两院”、各区县（自治县）、有关乡镇人大、基层立法联系点、人大代表、专家学者等各方面的意见和建议。三是注重对接沟通。适时就立法中的有关问题向全国人大常委会法工委请示汇报，主动与浙江省、广东省、宁夏自治区人大常委会就示范立法有关问题进行沟通协商，深入研究规范性文件认定、报备主体、审查内容、督促纠错等问题及相应措施。在充分吸纳各方面意见、凝聚各方共识的基础上，反复修改完善，于2023年10月26日经市六届人大常委会第十三次主任会议审议，形成了提请本次常委会会议审议的修订草案。

三、修订草案主要内容

修订草案共6章66条，主要修改内容如下。

（一）坚持党对备案审查工作的领导。为了坚持和加强党对备案审查工作的全面领导，更好发挥备案审查的监督作用，修订草案明确规定，人大常委会坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持党的全面领导，保证党中央令行禁止等内容（第四条）；在专项审查的情形中明确“涉及党中央决策部署、国家重大改革和政策调整的”等内容（第二十一条、第二十四条）；增加备案审查工作情况纳入法治建设考评、加强与党委有关工作部门的联系等制度（第五十三条、第五十九条）。这些规定进一步强化了党的领导，有利于增强备案审查制度整体成效。

（二）强化“有件必备”相关制度。一是完善规范性文件定义。修订草案除在规范性文件定义中细化列明制定主体以外，还对不属于规范性文件的主要情形作排除性规定（第三条）。二是进一步明确报备要求。修订草案细化了应当向市人大常委会报备的司法规范性文件，并增加法规配套规范性文件、联合制定规范性文件的报备规定，进一步压实报备主体的责任（第九条、第十一条、第十三条）。三是有序扩大备案范围。修订草案明确，人大常委会应当逐步将政府工作部门、派出机构等所有属于人大常委会监督对象的国家机关以及法律、法规授权的组织制定的规范性文件纳入备案范围（第十二条），并对有关规范性文件的审查方式、纠错程序作出相应规定（第二十条、第三十九条第三项、第四十条）。

（三）健全完善审查机制。在审查方式上，修订草案进一步明确主动审查、依申请审查、移送审查、专项审查等的具体要求，增加联合审查方式的相关规定（第三章第一节）。在审查程序上，根据实践做法，完善统专结合审查机制、审查时限规定、审查建议不启动情形、审查终结情形等内容（第二十六条、第二十七条、第二十九条、第三十五条）。在审查内容上，明确以合法性问题为审查重点并兼顾适当性问题，对涉宪性问题规定了逐级上报工作机制（第三章第二节）。

（四）增强备案审查纠错刚性。修订草案衔接落实立法法和《决定草案》有关规定，对问题文件的沟通协调纠正机制、审查意见和审查结论办理要求、人大常委会作出纠正决定的情形等相关规定作了完善（第三十六条至第四十一条），如：明确规定规范性文件明显违反法律法规的应当停止执行；针对备案审查结果溯及力的问题，增加关于备案审查效力的相关制度，明确“规范性文件制定时明显违反法律、法规规定，经审查被有权机关依法撤销的，自始无效”。此外，修订草案增加了支持改革举措、同步清理机制等方面的内容（第四十二条、第四十三条），并专节规定了备案审查结果的反馈机制（第四章第二节）。

（五）推进备案审查制度创新。根据全国人大常委会有关工作要求，结合我市备案审查工作守正创新实际，修订草案立足务实管用，作出了有关探索性的制度安排：一是明确备案审查工作与代表工作、基层立法联系点建设相结合，建立委托审查研究机制，引导社会各方面有序参与备案审查（第七条第二款、第五十条第二款）。二是明确备案审查协同工作机制，人大常委会可以对跨行政区域的规范性文件开展联动监督（第二十二条第三款）。三是明确建立规范性文件制定、备案、审查等贯穿全过程的信息系统，建立规范性文件制定主体清单制度，强化规范性文件源头管理（第五十四条、第五十六条）。四是规定制定机关通过各种载体公布或者展示的规范性文件文本应当保持内容一致，法规规章规范性文件数据库展示的规范性文件文本为电子标准文本（第五十五条）。五是明确制定机关、审查机构以及有关责任人员的法律责任，进一步增强备案审查制度的刚性（第六十条至第六十二条）。六是建立乡镇、街道规范性文件备案审查机制，明确相关报备责任、审查主体、审查方式等内容，打通备案审查最后“一公里”（第六十三条）。

（六）优化调整法规体例结构。为了便于规范性文件的制定机关、备案审查机关以及社会公众准确理解和适用法规，修订草案参照全国人大常委会委员长会议通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》的体例结构，在现行条例原有分章的基础上，对“审查”“处理”两章作分节设置；同时，将队伍建设、监督保障、信息化建设、法律责任等方面内容整合为“保障与监督”一章。

修订草案连同以上说明，请一并审议。