市人大常委会：

重庆市第六届人民代表大会环境与资源保护委员会于11月21日召开第四次全体会议，对市人民政府提请市人大常委会审议的《重庆市土地管理条例（草案）》（以下简称草案）的议案进行了审议。现将审议意见报告如下。

一、立法的必要性

（一）开展土地管理立法是贯彻落实习近平总书记关于土地管理的重要讲话指示批示精神的需要。土地制度是国家的基础性制度，事关经济社会发展和国家长治久安。习近平总书记念兹在兹、反复强调，粮食安全是国之大者，要像保护大熊猫一样保护耕地，要落实最严格的耕地保护制度，加强用途管制，规范占补平衡，强化土地流转用途监管，推进撂荒地利用，坚决遏制耕地“非农化”、基本农田“非粮化”。制定《重庆市土地管理条例》，是落实习近平总书记重要指示精神，合理开发利用保护土地资源的重大举措。

（二）开展土地管理立法是贯彻落实上位法的需要。2019年8月26日第十三届全国人大常委会第十二次会议对《中华人民共和国土地管理法》进行了第三次修正，对集体经营性建设用地入市、宅基地管理等内容进行了修正。2021年9月1日施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》进一步细化了土地征收程序、严守耕地保护红线、保障农村村民户有所居等相关规定。为了维护法制统一，贯彻落实上位法的要求，有必要制定《重庆市土地管理条例》。

（三）开展土地管理立法是提高我市土地管理法治化水平的需要。《重庆市土地管理规定》（重庆市人民政府令第53号）于1999年开始施行，对加强我市土地管理发挥了重要作用。但是，随着我市土地管理工作不断推进，原规定已经不能适应土地管理实际工作的需要。加之，我市在宅基地管理制度改革、集体经营性建设用地入市等方面积累了一些成熟的经验，在矿业用地、绿色空间、耕作层剥离再利用等方面有了新的探索。因此，有必要将这些实践成果上升为地方性法规。

二、草案的形成过程以及委员会原则性意见

市规划自然资源局在认真调研的基础上完成了草案的起草工作，市司法局在广泛调研的基础上对草案进行了全面审查。今年6月以来，市人大环资委提前介入，通过赴外地学习考察，召开渝西片区征求意见座谈会、专家论证会、部门征求意见座谈会和部分重点企业征求意见座谈会，书面征求38个区县（自治县）人大环资委和各基层立法联系点的意见建议等形式，广泛征求各方面的意见建议；9月22日，市人大常委会副主任陈元春率队前往市规划自然资源局开展专题调研，提出要充分认识开展土地管理立法的必要性和紧迫性，广泛听取意见，创新工作方式。对收集到的各方面意见建议，委员会高度重视，会同市规划自然资源局进行认真梳理研究、充分吸纳。

委员会审议认为，草案符合国家法律规定，吸收借鉴了兄弟省市先进的立法经验，符合我市土地管理的现实需要，具有较强的可操作性和针对性，可以提请市人大常委会审议。

三、对草案的修改意见

（一）关于农业农村主管部门的职责

草案第五条第二款规定了“农业农村主管部门负责耕地质量监测、农村宅基地改革和管理有关工作。”有专家提出，高标准农田建设、永久基本农田保护都是农业农村主管部门在土地管理方面的职责，当前的表述缺项。委员会认为，根据农业法的规定，农业农村主管部门还应当加强耕地质量建设。因此，建议将第五条第二款修改为：“农业农村主管部门负责支持农民和农业生产经营组织加强耕地质量建设、耕地质量监测、农村宅基地改革和管理有关工作。”

（二）关于数字化治理的规定

草案第六条规定了规划自然资源主管部门应当加强数字化建设，建立统一的国土空间基础信息平台。有专家提出，第九条第一款和第六条规定的数字化治理中的国土空间基础信息平台可以合并表述，内容更加清晰。因此，委员会建议删除第九条第一款，将第六条中的“促进与相关部门的数据按需共享和高效协同”修改为“促进相关部门的数据按需共享和高效协同，实现多规合一。”同时，将“实行国土空间治理全域全要素全过程数字化”修改为“实行国土空间治理全域全要素全过程数字化，对土地利用现状进行动态监测”。

（三）关于耕地保护共同责任机制

草案第十四条规定了耕地保护共同责任机制，第一款规定了“市人民政府对本行政区域耕地保护负总责，各级人民政府主要负责人是本行政区域耕地保护的第一责任人。”委员会认为，对耕地负总责的不仅是市人民政府，各级人民政府都要对本行政区域内的耕地保护负总责。建议将“市人民政府对本行政区域耕地保护负总责，各级人民政府主要负责人是本行政区域耕地保护的第一责任人”修改为“各级人民政府对本行政区域耕地保护负总责，其主要负责人为第一责任人”。

（四）关于永久基本农田储备区的划定

草案在第十六条规定了永久基本农田划定。有专家提出，应当增加永久基本农田储备区的内容。根据《自然资源部、农业农村部、国家林草局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）的要求，各地要在永久基本农田之外的优质耕地中，划定永久基本农田储备区并上图入库。委员会建议，增加一款作为第三款，表述为：“区县（自治县）人民政府应当按照国家和本市的有关要求，将永久基本农田范围以外一定数量的优质耕地划为永久基本农田储备区。”

（五）关于土地储备的规定

草案第五十一条规定了土地储备，征求意见中，委员会了解到，由于市场供需关系的调整，当前全市共储备了170平方公里的土地未利用，造成了土地资源的浪费。为了提高储备土地的利用率，委员会建议将第一款中的“市、区县（自治县）人民政府应当根据国土空间规划以及国民经济和社会发展需要，合理确定未来一定时间内的土地储备规模”修改为“市、区县（自治县）人民政府应当根据国土空间规划以及国民经济和社会发展需要，按照“以需定供、以供定储”的要求合理确定未来一定时间内的土地储备和整治规模”。

（六）关于宅基地的面积和标准

草案第五十二条规定了宅基地的面积和标准由市人民政府另行制定。有专家建议在草案中明确规定宅基地的面积和标准，因为宅基地的面积和标准涉及农村村民切身利益，意义重大。加之，在全国30个出台了土地管理地方性法规的省（市）中，有21个省（市）规定了宅基地面积和标准。委员会认为，根据规定，关于宅基地面积和标准的配套规范性文件应该在法规出台一年内制定，由市政府另行制定虽有相对充足的时间，但是政府规章的位阶较低，不利于对农村村民权益的保护，建议在草案中予以明确。

（七）对部分条文的文字做了修改。一是建议将第二条中的“相关管理”修改为“相关监督管理”；二是建议将第八条第二款中的“要”修改为“应当”；三是建议删除第十一条中的“切实保护耕地，节约集约用地”；四是建议删除第十四条第三款中的“严格”；五是建议将第十九条第二款修改为“区县（自治县）人民政府应当建立耕地管护利用长效机制，确保耕地长期稳定利用”，并将位置调整至第十八条第三款；六是建议删除第二十条第一款中的“占用耕地的，应当保障复垦后的耕地数量不减少、质量不降低。”；七是建议删除第二十三条第一款中的“一般”，删除第三款；八是建议将第二十四条第一款中的“应当优先开发为农用地”修改为“应当优先开发成农用地”；九是将第二十五条第二款中的“少量破碎”修改为“少量零星”；十是建议将第二十七条第一项中的“建设用地范围内”、第二项中的“规划建设区域范围内”修改为“建设用地规模范围内”；十一是建议删除第二十九条第一款中的“农民集体所有的”，将第三款中的“征收土地预公告发布后”修改为“征收土地预公告发布之日起”；十二是建议将第三十条中的“基层组织”修改为“农村集体经济组织、村民委员会、村民小组”；十三是建议将第三十一条第一款中的“并予以公告”修改为：“并予以公告，公告时间不少于三十日”，删除第二款中的“公告期内”；十四是建议将第三十九条、第四十条中的“报同级人民政府批准”修改为“报市、区县（自治县）人民政府批准”；十五是建议将第四十六条中的“实行先补后占”修改为“实行先补充耕地后占用”；十六是建议将第四十七条中的“社会主体投资或者”修改为“社会资本”；十七是建议将第五十三条第一款第（四）项“因保护需要依法收回并纳入统一管理的”改为“因保护需要纳入统一管理的”；十八是建议删除第六十一条第一项中的“进行建设的”。

以上报告，请予审议。