重庆市人大法制委员会

关于《重庆市土地管理条例（草案）》

修改情况的汇报

——2024年5月28日在市六届人大常委会第九次会议上

市人大法制委主任委员 付子堂

市人大常委会：

我受市人大法制委员会的委托，现就《重庆市土地管理条例（草案）》的修改情况汇报如下。

2023年11月，市六届人大常委会第五次会议对《重庆市土地管理条例（草案）》（以下简称草案）进行了审议。常委会组成人员普遍认为，制定土地管理条例，对加强土地管理，切实保护、合理开发土地资源，促进经济社会的可持续发展很有必要。同时，常委会组成人员也提出了一些具体修改意见和建议。

会后，市人大法制委、常委会法工委将草案推送给全体市人大代表和常委会立法咨询专家征求意见；公开征求社会各界的意见；赴涪陵、大足、丰都、秀山等地开展立法调研，听取基层意见；就草案涉及的重点问题征求市高法院、市司法局、市交通运输委、市农业农村委等市级部门和部分市人大常委会立法顾问、立法咨询专家的意见。市人大法制委、常委会法工委对各方面的意见进行了梳理研究，会同市人大环资委、市司法局、市规划自然资源局，对草案进行了修改。经2024年5月17日市六届人大法制委员会第十四次会议审议，形成了提请本次常委会会议审议的《重庆市土地管理条例（草案）》（二次审议稿）（以下简称二次审议稿）。

一、关于国土空间规划

按照市人大环资委和常委会组成人员的审议意见，二次审议稿对国土空间规划一章进行了三个方面的修改。

一是细化国土空间规划编制要求，依据国务院批复的我市国土空间总体规划和上位法的规定，在第九条增加了国土空间规划应当划定“三区三线”，并明确建设用地规模、耕地保有量、禁止开垦的范围等内容。

二是进一步增强国土空间规划刚性，新增一条作为第十条，吸收草案第八条的部分内容，规定经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据，任何单位和个人不得随意修改、违规变更，不得在国土空间规划体系之外另设其他空间规划。

三是强化用地保障，支持集体经营性建设用地入市、农村产业融合发展，在第十三条、第十六条增加土地利用年度计划、全域土地综合整治应当保障集体经营性建设用地和农村一二三产业融合发展合理用地需求等规定。

有意见建议在草案中明确各类各级国土空间规划编制的程序和要求。法制委员会会同市人大环资委、市规划自然资源局研究后认为，依据《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号），以及城乡规划法和我市城乡规划条例的有关规定，能够满足我市目前规划编制工作的需要；同时，国家层面正在制定国土空间规划法，我市拟在该法出台后废止城乡规划条例，并制定国土空间规划条例。因此，暂未增加相关内容。

二、关于耕地保护

按照市人大环资委和常委会组成人员的审议意见，二次审议稿对耕地保护一章进行了五个方面的修改。

一是建立耕地保护责任目标落实情况考核评价制度，新增一款作为第十七条第二款，对考核评价的主体（市、区两级人民政府）、对象（本级人民政府有关部门负责人、下级人民政府及其负责人）、内容（耕地保护责任目标落实情况）予以明确。

二是强化耕地用途管制，将草案第十五条拆分为第十八条和第十九条，在第十八条新增三款内容，规定了政府、农业农村主管部门、村委会等在耕地用途管制方面的职责，在第十九条新增两款，规定耕地用途的控制性、禁止性要求。

三是加强闲置耕地和撂荒地治理，增加两条作为第二十二条、第二十三条，明确了恢复耕种、缴纳闲置费、无偿收回土地使用权等处置闲置耕地的手段，并鼓励通过代耕代种、联耕联种、土地托管、集中流转等形式将撂荒地用于农业生产。

四是落实党中央关于统一“占补平衡”和“进出平衡”的最新要求，在第二十四条新增两款作为第一款和第三款，分别对“占补平衡”的情形、缴纳耕地开垦费的条件作出规定。

五是按照上位法规定，调整相应表述，将草案第二十条、第二十三条中的“农业设施建设用地”修改为“设施农业用地”；鉴于上位法授权国家相关部委制定耕地转为其他农用地的具体办法，删除草案第二十三条第二款、第三款关于耕地转为设施农业用地具体条件、程序的规定。

三、关于宅基地管理

按照市人大环资委和常委会组成人员的审议意见，二次审议稿对宅基地管理一章进行了五个方面的修改。

一是合理保障农村村民宅基地和住房需求，增加一条作为第五十八条，从安排建设用地指标、规划农村集中居民点等方面作出相应规定。

二是明确宅基地概念，根据民法典相关内容，在第五十九条新增一款作为第一款，表述为“宅基地是农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地”。

三是加强宅基地审批管理，新增一条作为第六十二条，要求“乡（镇）人民政府、街道办事处应当建立宅基地用地建房审批管理台账，归档留存有关资料，定期将审批情况报有关部门备案”。

四是规范宅基地利用中“建新拆旧”的情形，新增一条作为第六十三条，规定易地使用宅基地新建住宅的，应当退还原宅基地；属于建新拆旧的，应当自行拆除原地上建筑物，未自行拆除的，由乡（镇）人民政府、街道办事处依法处理。

五是探索盘活利用闲置宅基地和闲置住宅的途径，在第六十四条第三款增加，鼓励农村集体组织及其成员“通过自主经营、合作经营、委托经营等方式，依法依规发展农家乐、乡村旅游”等规定。

部分常委会组成人员建议，明确宅基地面积的具体标准。法制委员会会同市司法局、市规划自然资源局研究后认为，鉴于宅基地中的附属设施用地各地差异较大，实践中还在探索，由市政府制定便于适时调整。目前，经市委同意，市政府已将制定“关于规范农村宅基地范围及面积标准的通告”纳入《2024年度重庆市人民政府重大行政决策事项目录》，并将于今年第四季度审议。因此，保留了授权市政府制定具体标准的规定。

四、关于第三十一条第三款

市规划自然资源局经向市政府相关领导报告，建议在草案中增加规定“政府组织实施生态环境和资源保护需要依法征收农民集体所有土地的，在不占用永久基本农田、不破坏生态与景观环境、不影响地质安全和农业种植，以及不改变原有土地地类、面积和用途的前提下，可以不办理土地转用审批手续”。主要有几点理由：一是实践中有需求，政府组织实施自然景观、湿地等生态环境和资源保护用地，被征地群众要求一并征收周边没有用于建设的零星、破碎集体所有土地。二是政策上有依据，经原国土资源部同意，我市已于2012年开展了“征转分离”、“只征不转”等改革试点。三是立法上有空间，土地管理法第四十六条第二款规定“征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批”，应当理解为符合第四十四条规定，即建设占用土地、涉及农用地的才需要办理转用手续，反之则可以不办理转用手续。四是外地有先例，2023年9月通过的广西壮族自治区土地管理条例第三十八条已经有相关规定。

法制委全委会审议时，多数意见认为，我市开展的“只征不转”改革，有利于对被征地农民的权益保护；市规划自然资源局提出的修改建议，严格限制了不办理转用手续的情形，并未改变土地征收审批权限，也未改变土地的农用地用途，只是将土地所有权由农村集体所有征收为国有，没有突破占补平衡原则，建议支持此项改革。因此，二次审议稿第三十一条增加一款作为第三款。

五、其他修改

一是增加一条作为第七条，规定土地管理法律法规宣传的有关内容。

二是根据常委会组成人员意见，将草案第二十五条有关全域土地综合整治实施方案的编制主体调整为区县（自治县）人民政府，并对整治的目标任务进行修改完善。同时，将该条从第三章调整到第二章，作为第十六条。

三是新增一条作为第四十三条，对上位法要求省、自治区、直辖市制定的配套规定，授权市人民政府制定。

四是根据常委会组成人员意见，在第五十条第三款对有关审批建设项目地下部分四至范围和用途的规定进行了修改完善。

五是删除草案第六十二条，根据工作实际对有关乡镇人民政府职责的条文进行修改，涉及街道办事处的作相应补充。

六是根据常委会组成人员意见，在第六十六条中增加了有关耕地破坏程度鉴定的内容。

此外，草案第六十条补充规定了未按照要求进行耕地耕作层土壤剥离和违法用地的法律责任。市人大法制委、常委会法工委依照行政处罚法第十二条规定，通过召开论证会等形式广泛听取意见，开展论证审查，认为补充设定上述行政处罚适当且必要，保留了相关条文。

二次审议稿还对部分文字进行了修改，对有的条款顺序进行了调整。

二次审议稿连同以上汇报，请一并审议。