重庆市人大社会建设委员会

关于《重庆市实施〈中华人民共和国反家庭

暴力法〉办法（草案）》的说明

——2024年5月29日在市六届人大常委会第九次会议上

市人大社会委主任委员 陈杰

市人大常委会：

我受市人大社会建设委员会委托，现就提请审议的《重庆市实施〈中华人民共和国反家庭暴力法〉办法（草案）》（以下简称草案）作如下说明。

一、立法的必要性

习近平总书记指出，家庭是社会的基本细胞，要注重家庭家教家风建设，促进家庭和睦，使家庭成为国家发展、民族进步、社会和谐的重要基点。家庭暴力既危害家庭成员的身心健康和生命安全，也影响社会的和谐稳定。为有效预防和制止家庭暴力，2016年3月，全国人大常委会颁布实施了反家庭暴力法。我市现行《重庆市预防和制止家庭暴力条例》出台于2006年7月，早于国家立法，该条例自实施以来，对预防和制止家庭暴力、维护家庭和谐和社会稳定发挥了重要作用，也为国家层面立法提供了重要的实践经验。但随着反家庭暴力法的出台和现代化新重庆建设的不断推进，现行条例在家庭暴力预防、处置及受害人救助等方面的规定已明显滞后于形势发展的需要，也不能有效契合上位法的相关规定，有必要废旧立新，出台新的反家庭暴力地方性法规。

二、草案的形成过程

2022年，《重庆市实施〈中华人民共和国反家庭暴力法〉办法》被列为市人大常委会立法计划预备项目，社会委于同年5月正式启动草案起草工作。期间，在市人大常委会党组领导下，我委主要开展了以下工作：一是夯实立法基础。成立立法专项小组，深入学习习近平总书记关于注重家庭家教家风建设重要论述精神，拟定工作方案，收集整理上位法、兄弟省市立法、相关政策文件等，为立法工作打好基础。二是深入开展调研。先后赴云南等省市以及市内部分区县、镇街村社开展实地调研，深入了解反家庭暴力工作的经验做法、存在的问题及创新实践，摸清各方立法需求。三是精心起草文本。在多次调研论证的基础上，会同市人大常委会法工委、市司法局、市妇联、西南政法大学立法团队等单位起草文本，并反复修改，形成草案征求意见稿。四是广泛征求意见。委托38个区县（自治县）人大常委会征求意见，组织召开代表及专家论证会、市级部门征求意见座谈会、两个片区征求意见座谈会，认真听取基层人大代表、镇街村社干部和基层群众意见，实现征求意见区县“全覆盖”和主要涉及部门“全覆盖”，累计收到各方面意见建议320余条，合并归纳的114条具体修改意见中，采纳61条。五是严格审核把关。社会委召开专题主任办公会，会同市人大常委会法工委、市司法局、市妇联等单位对草案进行了逐条研究论证，就重点问题反复协商，达成一致意见。

2024年5月6日，经市六届人大社会建设委员会第六次会议审议，决定将草案提请本次常委会会议进行初次审议。

三、草案的主要内容

草案以细化和补充反家庭暴力法相关规定为主线，尽量不重复上位法已有条款，注重体现重庆辨识度，但保持与上位法的章节和框架基本一致，未创设行政许可、行政强制。草案共6章46条，主要内容如下。

（一）明确各方职能职责。草案明确反家庭暴力是全社会的共同责任，并对反家庭暴力法规定的各方面职能职责进行细化和补充，力求进一步建立健全我市反家庭暴力工作体制机制：一是明确政府及有关部门反家庭暴力工作的主体责任；二是明确市、区县（自治县）人民政府妇女儿童工作机构的组织、协调、督促等职责；三是明确妇联等群团组织的协助职能；四是鼓励有条件的组织和个人以适当方式参与反家庭暴力工作。

（二）突出家庭暴力预防。预防是反家庭暴力工作的关键和基础，草案突出“预防为主”的基本原则，对反家庭暴力法中关于家庭暴力预防的原则性规定进行了细化，具体包括宣传预防、家庭预防、学校预防、调解预防、司法预防、基层预防、单位预防等。如草案规定婚姻登记机关应当对婚姻登记、离婚冷静期内的当事人开展反家庭暴力宣传培训；村（社区）妇女儿童工作人员及网格员在巡查走访中发现家庭暴力隐患及线索的，应当及时向村（居）民委员会报告；用人单位应当做好本单位职工家庭矛盾的调解化解工作等。

（三）细化家庭暴力处置。草案总结我市在反家庭暴力工作中的有益探索和实践经验，细化补充了上位法关于家庭暴力处置的相关内容：一是明确家庭暴力受害人的救济渠道，包括求助、报案、起诉等；二是细化了家庭暴力强制报告义务的主体和对象；三是规定了首接责任单位、公安机关对家庭暴力受害人求助、报案的处置措施和流程，并明确了对未成年受害人的特殊保护措施；四是细化了对家庭暴力受害人的救助及保护措施，包括给予临时庇护、对加害人出具告诫书及开展心理辅导等。

（四）完善人身安全保护令。人身安全保护令是专门为预防和制止家庭暴力设立的民事法律救济途径，反家庭暴力法对此作了专章规定。草案在上位法基础上，结合我市在人身安全保护令实施过程中遇到的困难和问题，对其作了进一步细化和补充：一是建立了人身安全保护令一站式申请机制；二是详细列举了申请人身安全保护令的证明材料；三是细化了人身安全保护令的具体保护措施；四是完善了人身安全保护令送达和执行的相关规定。

四、需要说明的问题

（一）关于草案的名称。在征求意见过程中，有意见提出，用“实施办法”作为草案名称具有局限性，建议更名为《重庆市反家庭暴力条例》。根据《重庆市地方立法技术规范》，“条例”适用于对某一方面事项作比较全面、系统规定的地方性法规；“实施办法”适用于对法律、行政法规比较原则的内容作细化补充的地方性法规。我委认为，草案主要是在上位法框架内，结合我市地方实践，对上位法相关条文作进一步细化和补充，用“实施办法”更为恰当。草案在第一条也言简意赅地指出，本办法的立法目的是为了更好实施反家庭暴力法。

（二）关于草案的调整范围。草案第二条、第四十五条分别对家庭暴力的表现形式和本办法的参照执行范围进行了细化明确。在征求意见过程中，对此有两种比较集中的建议：一是建议将漠视、孤立等“冷暴力”纳入草案的调整范围。我委认为，冷暴力产生的伤害在实践中难以取证认定，公安机关等部门在办案时也无法作出对应处置。此前，市妇联曾就“冷暴力是否入法”一事专门请示全国妇联，全国妇联建议暂不纳入。因此，草案未将冷暴力纳入调整范围。二是建议将曾经共同生活或者曾经有恋爱关系的人之间实施的暴力行为纳入参照执行范围。我委认为，家庭暴力与其他社会暴力的显著区别在于家庭暴力行为发生在家庭成员之间，其参照执行的对象应当满足“共同生活”这一条件。因此，草案第四十五条依据有关法律和司法规范性文件的规定，只明确了具有监护、扶养、寄养、同居等四类共同生活的情形可以参照执行。至于曾经共同生活或者曾经有恋爱关系的人之间，因不满足“共同生活”的条件，不宜纳入参照执行范围，其相互之间实施的暴力行为，可适用治安管理处罚法、妇女权益保障法等法律法规的规定予以处理。

（三）关于基层职能职责。为进一步夯实反家庭暴力工作的基层基础，草案规定了乡镇人民政府、街道办事处应当将反家庭暴力工作纳入网格治理体系，细化了乡镇（街道）、村（居）民委员会，以及村（社区）妇女儿童工作人员、网格员的基层预防职责，并规定了村（居）民委员会在告诫书查访和人身安全保护令协助执行的具体责任。上述基层单位及其工作人员的职能职责在相关法律法规及政策文件中已有明确规定，草案只是结合我市实际作了细化完善，使其更具可操作性，没有增设新的职责规定。

草案连同以上说明，请一并审议。