健全反洗钱监管制度是完善现代金融监管体系的重要内容，是推动金融高质量发展的重要方面。

党的二十大报告指出，加强和完善现代金融监管，依法将各类金融活动全部纳入监管，守住不发生系统性风险底线。习近平总书记强调，要及时推进金融重点领域和新兴领域立法，不断适应金融发展实践需要。

4月23日，反洗钱法修订草案提请十四届全国人大常委会第九次会议审议，标志着自2007年1月1日起施行的反洗钱法时隔17年后，迎来首次重大修改。

修订草案共7章62条，围绕明确法律适用范围、加强反洗钱监督管理、完善反洗钱义务和法律责任规定等内容，对相关制度进行补充和完善，并加大对违法行为的处罚力度。

常委会组成人员在审议时普遍认为，本次修法是贯彻落实党中央关于加强金融法治化建设、完善涉外领域立法的重要举措，对于推进国家治理体系和治理能力现代化，推进金融高水平发展，推进金融高质量发展具有重要意义。

同时与会人员关注到，目前新技术和互联网金融活动发展迅速，利用电子商务、网络保险、网络赌博和虚拟货币等方式洗钱大量存在，建议进一步织密法网，完善监管制度，更加精准高效应对日渐复杂化、隐蔽化的新型洗钱手段，让“赃”和“罪”无所遁形。

强监管是修法核心

我国现行反洗钱法在增强反洗钱监督效能、打击洗钱及其上游犯罪、深化反洗钱国际治理与合作等方面发挥了重要作用。

“但是，近年来反洗钱工作也暴露出一些问题。”受国务院委托，中国人民银行行长潘功胜在作修订草案的说明时提到，有关机构履行反洗钱义务能力不足，反洗钱监督协作机制不顺畅，信息共享程度不高，监测防控新型洗钱风险以及打击治理腐败、跨境赌博、“地下钱庄”等违法犯罪活动有待加强。

2018年至2019年，国际反洗钱组织——金融行动特别工作组（FATF）对我国反洗钱工作开展评估，指出我国特定非金融机构反洗钱、受益所有人等制度供给存在不足等问题。

潘功胜表示，有必要立足我国实际，结合新形势新要求，抓紧修改完善反洗钱法。

本次修订草案的修改条文数量多、规则变化重大，反映出我国反洗钱监管制度的重要发展方向。

立法总体思路方面，修订草案坚持问题导向，按照“风险为本”原则合理确定相关各方义务，同时避免过多增加社会成本。坚持总体国家安全观，统筹发展和安全，完善反洗钱有关制度，维护国家利益以及我国公民、法人的合法权益。

加强反洗钱监督管理方面，修订草案明确了职责分工，完善了金融机构反洗钱监管，规定反洗钱行政主管部门监督检查金融机构履行反洗钱义务的情况，有关金融管理部门在金融机构市场准入中落实反洗钱审查要求，将在监督管理工作中发现的违反反洗钱规定的线索移送反洗钱行政主管部门，并配合处理。同时，明确特定非金融机构的范围及反洗钱监管，规定有关主管部门监督检查特定非金融机构履行反洗钱义务的情况，根据需要提请反洗钱行政主管部门协助。

此外，修订草案规定了金融机构反洗钱义务，主要包括：建立健全反洗钱内控制度并有效实施；开展客户尽职调查，了解客户身份、交易背景和风险状况；保存客户身份资料和交易记录；有效执行大额交易报告制度和可疑交易报告制度。修订草案还规定单位和个人不得从事洗钱活动或者为洗钱提供便利，应当配合金融机构和特定非金融机构依法开展客户尽职调查等。

有效防控新型洗钱风险

“近年来，国内外反洗钱形势和风险挑战不断变化。”全国人大财经委在立法调研中了解到，电信网络诈骗、地下钱庄、非法集资等跨行业、涉众型洗钱相关犯罪持续高发，金融新产品、新技术、新业态层出不穷，一些新业态如区块链、贵金属、网络直播平台、虚拟货币等被用于洗钱活动，不法分子利用虚拟开户、空壳公司、层层嵌套等多种方式实施洗钱等犯罪活动，对经济金融安全、社会稳定造成严重影响。

例如，2023年11月，武汉警方破获一起在网上购买虚拟货币为电诈集团洗钱的案件，涉案资金高达10亿元。

2023年12月，北京警方破获一起通过交易虚拟货币为地下钱庄洗钱的案件，涉及资金超过20亿元。

……

新型洗钱案件不断曝出，呈现出金额大、监管难等特点，亟需从法律上进行有效规范。

对此，修订草案规定，国务院反洗钱行政主管部门会同国家有关机关开展国家、行业洗钱风险评估，及时监测新型洗钱风险，根据风险状况配置反洗钱监管资源，采取相应的风险防控措施。

修订草案还规定，金融机构应当在反洗钱行政主管部门的指导下，关注、评估运用新技术、新产品带来的洗钱风险，根据情形采取相应的洗钱风险管理措施。

“这是本次修法的一个亮点。”杨振武委员赞成专门增加规定对新型洗钱问题进行规范，但他同时指出，将义务限制在金融机构，范围较窄，对新技术、新产品的指向不够具体，建议对主要新型洗钱方式进行单列规范，增强法律的现实性和可操作性，为打击新型洗钱、维护金融安全提供法律支撑。

全国人大社会建设委员会委员杜航伟认为，当前网络技术以及各种新型产品、新技术、新业态发展迅速，使得怎样及时发现洗钱，怎么准确辨别洗钱的难度更大了，他建议加强反洗钱监测分析，特别是加强对洗钱犯罪手法、规律、特点的研究。

值得关注的是，本次修订草案还规定了特定非金融机构的反洗钱义务，要求其在从事本法规定的特定业务时，应当参照金融机构履行反洗钱义务。这些特定非金融机构主要包括房地产开发企业、房地产中介机构、会计师事务所、律师事务所、公证机构、贵金属和宝石现货交易商等。

“此前，我国主要以金融机构为反洗钱义务机构，反洗钱监管体系也主要面向金融机构。”一些委员表示，修订草案为特定非金融机构设定反洗钱义务，在建立健全客户身份识别制度、客户身份资料和交易记录保存制度、大额交易和可疑交易报告制度的执行上，提出了精细化的要求。

对于外界关注的是否将互联网平台等纳入履行反洗钱义务的机构，全国人大财经委委员刘国强说，现在有一些机构暂时还没写进去，但修订草案设置了兜底条款，将来根据情况可以逐步加，这方面在法律上并没有障碍。

平衡好完善监管与保障权利的关系

“反洗钱强监管的同时，也要关注对公民合法权益的保护。”这是审议中与会人员的普遍共识。

记者了解到，现实中，对于涉嫌洗钱等不法行为的金融账户或个人银行卡“一封了之”、“一冻了之”、“一扣了之”的情形并不鲜见。其中不乏被误中、误伤的个体或群体。

全国人大财经委的审议意见提到，在反洗钱资金监测、洗钱风险评估、反洗钱调查等工作中，存在基层金融机构和特定非金融机构滥用控制措施的风险，可能侵害客户的合法权益，甚至扰乱正常市场交易秩序。

张勇委员表示，修订草案增加了较多新的监管制度规定，建议进一步平衡开展反洗钱工作与保障企业、个人正常金融活动的关系。

杜小光委员认为，在赋予反洗钱部门查询、使用受益所有人信息权利的同时，也要保障受益所有人的合法权利。他建议增加“因违法或不当使用受益所有人信息造成受益所有人损失的，依法追究相关责任人的责任”的规定。

为兼顾好反洗钱监管与客户合法权益保护，财经委提出，要重点加强对大额资金和可疑交易情况监管，保护客户信息安全及正常交易，增设必要的反洗钱监管内部约束和违规问责机制，并提供相应的救济措施。

加强现金交易管理

实践中，现金交易不记名、不可追踪，易切断资金交易链条，便于隐瞒交易事实与过程，洗钱风险较大。

审议中，如何从立法层面对现金交易进行管理，成为与会人员关注的一个焦点问题。

“现金交易最容易让犯罪行为得逞。”郭树清委员指出，从打击洗钱犯罪和腐败等犯罪的角度，应当对现金有更严格的管理。

刘国强也表示，我国在现金管理方面其实比较宽松，不如有些国家严格，有的国家的金融机构对1000欧元现金都要求说清楚来源甚至限制交易。

什么情况下存取款需要对客户身份进行识别和尽职调查？近年来，“个人存取现金超5万元要登记”、“存10万元现金被银行追问资金来源”等新闻曾引发热议。

郭树清认为，反洗钱要加强现金管理，这个问题应统一认识，但“要求到银行存款几万块钱以上的，要填表说明来源等，坦率地说有点简单化。大家说我存几万块钱，怎么还寻根问底的，搞这么不方便了”。他表示，银行应对大额交易定期上报筛查，因为银行有义务了解客户和资金。

“过去管理宽松，所以加强现金管理容易反弹，有些公众觉得很不方便。”刘国强建议反洗钱主管部门要加大相关宣传力度，让公众更多了解法律和政策规定。

来源|《中国人大》杂志2024年第9期

编辑|朱苗

审核|常畅