市人大常委会：

党的二十届三中全会提出“完善监督法及其实施机制”，市委六届六次全会明确要求“健全规范性文件全生命周期管理监督机制”。为协助市人大常委会会议听取审议市政府关于行政规范性文件备案审查工作情况的报告，市人大常委会备案审查工委根据监督法和我市实施监督法办法的有关规定以及市人大常委会的工作安排，结合工作实际，牵头对市政府2023年以来推进行政规范性文件备案审查工作的情况进行了调研，旨在通过监督推动问题解决，切实落实正确监督、有效监督、依法监督有关要求。

在调研实施过程中，成立市人大常委会分管副主任担任组长的调研组，紧扣目标任务，坚持问题导向，着力推动调查与研究、调研与监督、建言与整改有机结合。一是组织座谈调研。市人大常委会副主任欧顺清及时组织召开调研座谈会，市政府办公厅及市司法局、市规划自然资源局等10个市政府部门参加会议，共同梳理成绩经验、分析问题差距。二是开展上门调研。先后赴市教委、市市场监管局、市医保局等市级部门和巴南、綦江、垫江等区县面对面听取有关部门和镇街负责人、人大代表、专家学者、企业负责人、基层立法联系点的意见建议。三是用好书面调研。向16个市级部门、34个区县人大常委会、法检系统13个单位去函，多角度多维度调研了解有关情况。四是抓实抽样调查。比对核查有关单位和部门的发文目录和规范性文件报备目录1100余条，抽查涉及民生、营商环境、社会关注度高的规范性文件200余件，有针对性地开展调查问卷分析，查阅有关专项工作情况报告等资料。在此基础上，深入分析研究，形成本调研报告。

一、取得的成效

根据地方组织法和国务院《法规规章备案审查条例》等有关规定，市政府建立本市政府系统备案审查制度机制，并依法对区县政府、市政府部门制定的规范性文件开展备案审查。近年来，市政府及其部门坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平法治思想，将党的领导贯穿于行政规范性文件备案审查及管理工作全过程各方面，统筹抓好制度建设和实施工作，落实“有件必备、有备必审、有错必纠”工作总要求，区县政府、市政府部门规范性文件备案审查合法合规率提升至98.6%，规范性文件集中公开等经验做法受到国务院办公厅、司法部肯定。

（一）备案审查制度及相关机制不断健全

认真贯彻落实党中央关于完善和加强备案审查制度的新部署、市委关于“健全规范性文件全生命周期管理监督机制”的工作要求，《重庆市行政规范性文件管理办法》（以下简称规范性文件管理办法）等市政府规章为政府系统规范性文件备案审查及管理工作提供了支撑。坚持用制度建设促规范化运行，市政府办公厅出台的《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》等配套制度，有效指引各有关方面加强文件管理和备案审查工作。有关区县政府、市政府有关部门还结合工作实际，建立健全本地本部门规范性文件管理制度，如市教委、市住房城乡建委、市农业农村委分别出台的“规范性文件甄别指引”“政策措施公平竞争审查办法”，市人力社保局建立并实施的规范性文件信访风险评估、舆情风险评估、社保基金风险评估等“六审合一”制度，渝北、北碚、江津、铜梁、綦江、云阳、石柱等区县政府制定的规范性文件后评估、推进镇街合法性审查全覆盖等制度，均以“小切口”“小快灵”的制度推动规范性文件提质增效。

（二）“三有三必”工作总要求持续落实

有件必备不断加力。严格实施《重庆市各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》（以下简称备案审查条例），2023年以来市政府规章、市政府及其办公厅已公开的规范性文件向市人大常委会报备及时率为100%；同时督促抓好政府系统的报备工作，指导各区县政府、市政府各部门和派出机构等按要求向市政府报备规范性文件，并将报备工作延伸至市药监局、市知识产权局等部门管理机构，年度报备及时率均在95%以上。

有备必审不断加码。市司法局按照职责权限规定和市政府的工作要求，认真履行行政规范性文件审查职责，建立健全“形式审查—实质审查—协助审查—复核意见”四重审查流程，采取主动审查、移送审查、联合审查等相结合的方式以及工作提示通报、印发典型案例等多种形式，不断提高审查工作水平；积极配合市人大常委会开展涉及信用惩戒、城乡建设等领域规范性文件专项审查，及时发现问题文件130余件。

有错必纠不断加效。近年来依法纠正了一批不当扩大行政处罚自由裁量权、违法设立行政处罚，不平等对待企业、不利于全国统一大市场建设，违法减损群众合法权益、增加企业负担的规范性文件，备案审查制度保障宪法法律实施、保护公民合法权益、维护国家法制统一、促进社会公平正义等功效不断彰显。

（三）规范性文件规范化管理日趋加强

注重文件源头管控。建立健全行政规范性文件制定主体清单制度，梳理归集全市三级政府及其部门、派出机构、法律法规授权组织等行政规范性文件制定主体2808个，均纳入一张清单实行动态管理，并进一步明确清单之外的本市行政机关和组织不得制定行政规范性文件。2024年，政府部门制发规范性文件同比减少44.3%。

注重起草过程规范。市政府及其有关部门不断加强对规范性文件起草中公开征求意见、合法性审查、集体审议决定等法定环节的管理，明确要求未经合法性审查或经审查不合法的，不得审议、不得发文；市市场监管局积极推动健全公平竞争审查机制，2023年以来累计会审政策措施760余件，委托第三方评估发现违反公平竞争的“问题检出率”较2019年下降13个百分点，从源头上防范了不合法不适当的规范性文件出台。

注重推进文件公开。在全国率先建成省级政策文件库，实现全市各级政府及其部门规范性文件“一网公开”；坚持开展涉企重点领域政府规章翻译工作，《重庆市科学技术奖励办法》等英文译本及时与中外企业见面；市政府办公厅及有关部门定期组织开展规范性文件集中清理或评估，2023年以来先后对涉及行政复议、不平等对待企业等政府规章及规范性文件开展清理工作，及时将失效的规范性文件目录向社会公布。

（四）市和区县备案审查工作一体化推进

市、区县政府备案审查工作保持协同发力势头，有关行政规范性文件报备系统已拓展至乡镇，规范性文件融e查应用已贯通各级政府和29个区县政府的组成部门。依托建成的规范性文件数据库，市司法局连续三年会同市人大常委会备案审查工委下沉指导核查镇街规范性文件，推动修改废止1800余件，切实打通了备案审查工作“最后一公里”。渐进式探索实践政府部门行政规范性文件“双报备”机制，主动接受同级人大备案审查监督，实现监督功效叠加，进一步促进了部门文件“规范、减量、提质”。注重加强备案审查业务培训和工作交流，各年度均开展专题培训，较好推动区县政府有关工作人员增强备案审查能力和规范性文件管理水平。指导有关区县将规范性文件备案审查工作列入党建统领考核指标体系，纳入全面依法治市考核内容，着力发挥法治考核指挥棒作用。

二、存在的问题

对照党中央、国务院对行政规范性文件备案审查及管理工作的要求，对照群众和企业对高质量法治建设的期盼，从调研收集的情况看，还存在一些问题和差距，需要予以关注并有的放矢研究解决。

（一）对规范性文件备案审查制度的重视还不够到位

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视备案审查工作，对加强备案审查制度和能力建设作出一系列部署要求。党的二十大报告明确提出“完善和加强备案审查制度”，全国人大常委会、国务院近年来修改或制定的有关法律法规均对完善和加强备案审查制度作出了重要制度安排。然而在实践中，对备案审查制度的认识、学习、宣传和落实还不够到位。个别领导干部对备案审查制度“说起来重要、做起来次要”，布置工作很少从规范性文件的角度去审视，有的领导干部缺乏对规范性文件重要性的认识，致使制发程序不规范，报备工作机制缺失；有的区县对备案审查工作只作“面”上部署、未抓“点”上落实，有的以规范性文件起草环节的合法性审查替代出台后的备案审查监督，有的备案审查工作机构将接受备案与形式审查、实质审查混同处理；有的市政府部门起草、审议规范性文件与公开发布、报送备案等工作存在割裂，部分区县政府部门、派出机关“重制定轻报备”；基层行政机关的工作人员普遍对备案审查制度了解和学习偏少，据问卷调查反映，在区县和镇街只有不到40%的领导干部和工作人员熟悉这一制度，28.6%的镇街文件报备岗位人员调整频繁、工作交接不到位，致使规范性文件迟报漏报以及未及时公开。此外，备案审查制度功能及工作效果的宣传度、显性化还不足，对备案审查制度的宣讲解读不广泛，越到基层宣传越弱，社会公众知晓度不够。

（二）把所有规范性文件纳入备案审查范围仍有差距

1．对规范性文件的认定标准还不够周延。我市备案审查条例、规范性文件管理办法对什么是规范性文件均作出了较为明确的界定，即有关国家机关制定的涉及公民、法人和其他组织的权利与义务，具有普遍约束力并能反复适用的文件。然而，不同的人员基于主观认识、法律水平、工作经验等差异，对少部分规范性文件的识别与把握存在偏差，甚至少数工作人员把“规范的发文”机械地等同于规范性文件。同时，因市政府规范性文件认定标准与市人大常委会备案审查基准关于规范性文件的判断标准有一定差异，如前者将“仅为贯彻落实上级文件规定，没有新创设权利义务内容的文件”排除在规范性文件之外，与后者“实质特征判断”“最小排除规则”的要求不一致，以致于实践中有关方面对工作方案、业务指南、任务分工等少数文件是否属于规范性文件存在争议。

2．对个别类型文件的监督存在不管地带。实践中，有的政府部门、有关法律法规授权组织制定的规范性文件未做到有件必备，未实现报备全覆盖。如有的公安机关、监狱管理部门制定的部分涉及刑事司法内容的规范性文件未报备；有的行政机关与司法机关以及残联、妇联等群团组织联合制发的规范性文件，未履行报备程序；有的经法律法规授权具有管理公共事务职能的组织，制定的具有行政管理性质的规范性文件也存在报备空档。通过调研还发现，个别区县政府、开发区管委会存在以临时机构或议事协调机构“代发”行政规范性文件的情况，如某县促进房地产平稳健康发展领导小组制发“促进房地产市场平稳健康发展十二条措施”。对这些类型的文件，有待市政府有关部门深入研究，进一步推动规范性文件报备全覆盖。

3．以报备促公开的广度和力度还需加强。国务院《政府信息公开条例》规定，规范性文件属于行政机关应当主动公开的政府信息，即规范性文件都应当主动公开。调研中发现，有的区县政府、市政府部门存在对规范性文件未主动公开的情形，有的制定机关甚至将实质具备规范性文件要素的文件不当标注为“依申请公开”，有的区县政府未将此类规范性文件纳入报备范围，形成“抽屉文件”，游离于监督之外。个别区县政府、市政府部门还存在规避监督的情况，如有的制定机关为了让规范性文件快速出台，减少制定流程，降低审签层级，以内设工作机构或下级部门的名义制发规范性文件，则不必向本级人大常委会或上一级政府报送备案。据问卷调查，75.6%的被访者建议进一步加强报备工作、促进规范性文件全面公开。

（三）审查研究及问题文件纠正的质效有待进一步提升

1．审查工作的程序规范有待完善。目前，市、区县政府就群众和企业对规范性文件提出的审查建议存在不同的处理方式，有的区县司法局将审查建议大都交由制定机关自行研究、处理并答复，未担负起应有的审查监督职责。这种让规范性文件的制定机关“既当运动员、又当裁判员”的做法，有违备案审查监督的制度设计。同时，备案审查工作的民主含量不足，开门审查机制不健全，政府备案审查工作机构“请进来、走出去、沉下去”不多，距离践行全过程人民民主重大理念的要求还有一定差距。

2．审查时限性要求尚无刚性约束。国务院《法规规章备案审查条例》规定，国务院备案审查工作机构对报送备案的法规、规章开展主动审查，一般应当在审查程序启动后2个月内完成；我市备案审查条例也有明确的审查时限规定。目前，规范性文件管理办法对全市各级政府备案审查工作机构开展审查的时限尚无明确规定，市、区县对此做法不一，有的要求原则上3个月内审结，有的要求6个月审结，有的未作时限要求。这些一定程度影响到“双报备”工作的协同性，即人大、政府“双报备”审查无法同步合拍，影响审查结论信息有效协同共享。

3．问题文件纠错实效需进一步提升。规范性文件事关群众和企业的权利与义务，具有实施法律法规、规范社会活动等多重功能。一些备案审查工作机构未能准确定位职能职责，对发现的问题文件“轻拿轻放”，导致问题文件纠正不及时、不彻底。据问卷调查，32.5%的被访者认为，审查纠错刚性不足、问题文件纠正时效性不够高。有的制定机关不愿意以重新发文的形式进行纠错，把规范性文件问题条款的“暂停执行”等同于文件纠错，以致于有关问题文件长期存在并挂在网上；有的制定机关作“打折修改”处理，致使规范性文件中的合法性、适当性问题不能一次性彻底清除。

（四）规范性文件全生命周期管理监督需深化落实

1．文件起草阶段公开征求意见不够充分。公开征求意见是规范性文件的必经程序，但实践中这项制度尚未全面有效落实。有的部门认为有的行政规范性文件涉众广，广泛征求意见可能会引起争议激化，故作简单处理，甚至个别未公开征求意见。有的规范性文件草案公开征求意见的时间较短，征求意见载体比较单一，重点不突出不聚焦，以致于社会公众参与度不高，难以收到有价值的意见建议。如市政府某工作部门90%的规范性文件草案未收到任何意见反馈；某区政府对26个规范性文件公开征求意见过程中，收到意见超过40条的仅1件，意见在1-4条的有7件，其余18件文件均未征集到意见。这些均影响到规范性文件的质量及社会公众认可度、满意度。

2．落实公平竞争审查制度有待全面展开。2024年，国务院颁布行政法规《公平竞争审查条例》，对公平竞争审查的对象、标准、机制等作出全面系统的规定。目前，区县政府全面跟进落实相关新规定新要求还有一定差距。如对有的涉及市场主体权益的规范性文件未开展公平竞争审查，未能及时发现不平等对待企业的规定，以致于事后才来纠错；有的区县政府对拟印发的规范性文件，仍采取部门联席会议的形式进行公平竞争审查，与《公平竞争审查条例》明确的由市场监管部门审查的规定不一致；市、区县开展公平竞争审查，与规范性文件制定阶段的合法性审查尚未形成机制合力。

3．简单照抄照搬发文在基层依然存在。集中体现为文件制定计划性不强及重复发文、以文件贯彻文件、非必要地照搬上位规定等。如市政府有关部门印发《关于推进社会信用体系建设高质量发展促进形成新发展格局的实施方案》后，某县政府拟跟进出台相关文件，但因文件内容重复率过高，且无细化空间和创制性规定的权限，最终未能出台；某县有9个镇街先后印发《关于深化推广运用乡村治理积分制的通知》，与该县政府出台的相关制度“上下一般粗”，有的相似度高达80%。这些不仅增加了制发文件的工作量，也增加了规范性文件出台后的监督管理负担。

4．规范性文件清理评估的时效性不强。市政府规范性文件管理办法规定，法律法规规定发生变化时，制定机关应当对本机关制定的规范性文件及时组织清理。但这项制度在落实中有差距，因清理工作不及时，导致规范性文件中的有关管理措施“时过境迁”，不少规范性文件长期处于“休眠”状态。近两年来，市人大常委会先后组织开展涉及信用惩戒、城乡建设领域的规范性文件专项审查，发现因上位法修改、规范性文件清理不及时，导致不少问题文件的存在，分别占两次专项审查问题文件的80%、59.2%。部分政府部门、镇街清理文件走过场，上级督促清理与制定机关自行清理效果“两个样”。

（五）备案审查衔接联动及数字赋能尚有较大空间

1．备案审查衔接联动机制尚需优化。据问卷调查，41.6%的从事备案审查工作的人员认为，区县人大和政府之间的备案审查衔接机制不够健全，联动作用发挥还不明显。如报备信息互通机制不完善，某县政府2023-2024年期间向市政府报备规范性文件17件，向县人大常委会报备23件，数量上存在较大差异。调研还发现，已实行“双报备”的区县中，尚有38.4%的区县人大和政府之间未建立问题文件协同研究处理机制、争议问题会商解决机制，如某县人大常委会在审查关于加强烟花爆竹管理的通告时，认为存在合法性问题，但政府对该规范性文件予以备案通过。此外，全市各级政府与司法机关的工作衔接也需加强，如某县检察院针对社区矫正人员监管的不适当的规范性文件，向该县有关部门发出检察建议，该部门认为该规范性文件系市政府有关部门制定的，其无权修改，但也未向上级政府报告。

2．数字赋能双重备案联动有待加速。“三融五跨”是数字化工作的基本路径，是衡量数字化发展成效的重要标志。按照数字重庆建设总体部署，市人大常委会办公厅牵头开发并上线试运行规范性文件融e查应用，旨在助力提升人大、政府系统备案审查工作数字化智能化，并推动全市各级各类规范性文件全量公开。调研中了解到，规范性文件融e查应用在非“双报备”区县使用不理想，机关用户活跃度不高，有的区县机关用户月均使用不到10人；部分开展“双报备”工作的区县政府部门反映，通过规范性文件融e查应用虽已能实现“一键双报备”同级人大和政府，但目前仍限于少数的区县试运行，希望将“一键双报备”功能开通给所有区县，以此促进人大和政府的审查信息互通共享。特别是在当前备案审查工作机构人员配备不足、流动性较大的情况下，尤其需要借助数字应用，赋能备案审查衔接联动，实现监督效果叠加的实战实效。

三、相关工作建议

加强对行政规范性文件的备案审查及管理是全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。结合本次专项监督工作中调研发现的问题和收集的意见，建议市政府及其部门下一步着力加强和改进以下工作。

（一）更加重视备案审查，在完善制度机制上深化拓展

切实把规范性文件备案审查制度机制建设和落实作为法治政府建设的基础性工作，放在更加突出的位置抓紧压实。紧扣“完善和加强备案审查制度”“把所有规范性文件纳入备案审查范围”等要求，健全行政规范性文件识别判断、审查标准、动态清理等有效管用的制度。密切关注国务院《行政规范性文件制定和管理监督条例》的制定情况，突出“西部领先、全国进位和重庆辨识度”目标导向，修订规范性文件管理办法，研究制定规范性文件合法性审查工作指引等配套制度。探索建立邀请人大代表、群众企业参与机制，推进开门审查，及时办理并回复人大代表就规范性文件提出的建议。探索建立行政规范性文件目录年度发布制度，促进规范性文件及时全面公开，推动市、区县政府部门所有规范性文件在本级政府门户网站上统一集中公开，方便社会公众查询和监督，坚决纠治“抽屉文件”“降格发文”以及规范性文件“体外循环”、不向社会公开等行为。建立健全行政规范性文件备案审查工作情况定期报告制度，推动备案审查工作更加显性化。要将健全和落实备案审查制度，作为衡量法治政府建设成效的重要标准，纳入法治建设考核内容，更加强化政府系统领导干部尊崇法治、厉行法治的带头作用；将备案审查这项具有中国特色的社会主义宪法监督制度，与宪法法律宣讲一并列入政府常务会议学习内容，并推动列入党校、行政学院必修课。

（二）压实报备主体责任，在夯实工作基础上不断加力

健全行政规范性文件认定标准，增强标准的可参照性、可操作性，进一步强化政府部门、派出机构和镇街行政规范性文件的应报尽报。加强行政规范性文件报备标准与人大备案审查基准的衔接性研究，推进制度机制协调性、统一性，突出严的基调，力求应备尽备。进一步优化各制定机关内部工作流程的衔接机制，促进规范性文件起草部门、管理部门、报备部门无缝对接，尽最大可能防止迟报、漏报、瞒报或以内设机构、临时机构等名义发文规避报备的问题。加强对双重备案联动、联合审查等工作新机制新方式的研究和实践，集成式总结经验，渐进式深化拓展，力争形成具有重庆辨识度的备案审查工作高质量发展标志性成果。建议市司法局进一步加强对有关方面的工作指导、检查和督促，用活发文目录核查比对机制，用好工作提示和通报机制，压实制定机关报备主体责任，着力推动政府系统备案审查工作规范化、均衡化、高质量发展。

（三）增强审查纠错刚性，在增强监督实效上更加有为

坚持有备必审，依法运用主动审查、依申请审查、专项审查、联合审查等多种审查方式，对规范性文件的制定主体、权限、内容等进行实质性审查，并通过细化审查标准、明确审查时限、加强审查沟通，进一步突显备案审查的功能作用。加强公民审查建议办理工作，在审查工作中站稳人民立场，践行全过程人民民主，优化意见听取及反馈机制，防止审查建议办理程序空转，切实做到民呼我为。探索建立规范性文件专项审查机制，细化启动时机、议题选取、协同联动等要求，适时有针对性地对有关领域或政府部门的规范性文件实施“靶向性体检”。完善“审查+提示+纠错”工作闭环机制，建立工作台账，加强问题文件清单化管理，明确纠错时限和处理方式，探索建立纠错文件全市域推送提醒机制，督促问题文件的制定机关主动纠错、及时纠错，防止久拖不改。要避免存在重大合法性问题的文件因纠错不及时，被本级人大常委会或上级行政机关撤销或责令改正的情况。

（四）强化文件源头治理，在提升文件质量上持续用功

加强对全市各级各类行政规范性文件的源头治理，包括对文件制定、公开发布、实施评估的“全口径”管理，着力健全规范性文件全生命周期管理监督机制。严格落实规范性文件立项计划制度，对制定规范性文件属于高频事项的市政府部门，应当拟定年度工作计划，增强规范性文件制定工作的预见性和计划性，防止随意发文、重复发文、简单照抄照搬上级文件。市级行政规范性文件已明确具体化、可操作的制度措施的，原则上不再要求下级政府及其部门另行制定配套的规范性文件。进一步健全规范性文件制定程序，严格公开征求意见、合法性审查、集体审议决定等法定程序，推进合法性审查与公平竞争审查“双审”衔接，落实落地宏观政策取向一致性评估和为基层减负一致性评估等工作要求。建议加强各级政府及有关部门合法性审查工作机构、备案审查工作机构的力量配备，着力提高工作能力水平，适应发展形势任务需求。注重发挥专家智库作用，拓展运用市政府基层立法联系点等现有载体，对涉及民生、经济运行、社会治理等领域的重要规范性文件实行动态监测，适时形成第三方评估意见或建议。要重视并积极参与市人大常委会开展的“规范性文件管理条例”立法，加强行政规范性文件类型化分析和创制性研究，加强对非标准规范性文件、依申请公开文件、文件有效期制度等的研究，积极把行政规范性文件管理工作中的实践经验和探索创新转化为立法制度安排。

（五）落实衔接联动要求，在形成工作合力上更好赋能

积极健全备案审查衔接联动工作机制，重点加强双重备案联动、移交处理、联合审查等工作，增进政府与其他机关备案审查工作机构之间的沟通联系，建立报备信息互通、审查结论沟通、协同监督畅通的工作机制，不断增强备案审查制度的整体功效。重视行政诉讼附带审查、行政复议附带审查和监察建议、司法建议、检察建议以及群众信访、网络舆情中涉及的有关行政规范性文件，纳入监督视野，及时审查研究。注重依托主流媒体加强对备案审查制度及典型案例的宣传报道，突出宣传备案审查促进权利公平、机会公平、规则公平等功能作用，引起全社会的关注和支持。要强化数字赋能、整体协同，积极做好政府规范性文件报备系统与规范性文件融e查应用的联通贯通，对实行“双报备”的市政府部门、区县政府部门和各区县政府、乡镇政府、街道办事处，尽快实现通过规范性文件融e查应用开展报备工作，并实现人大、政府报备信息及审查结论数据自动交换共享；拓展规范性文件融e查应用在全市各级政府及其部门的日常管理使用，利用“文件制发”“备案审查”“案例交流”等功能板块，加强文件制定计划管理，发挥智能比对查重、AI辅助起草和辅助审查等作用，进一步提高行政规范性文件制发管理和备案审查数字化智能化水平。

特此报告。