市人大常委会：

2024年，习近平总书记对社会工作作出重要指示强调，当前我国社会结构正在发生深刻变化，尤其是新兴领域迅速发展，新经济组织、新社会组织大量涌现，新就业群体规模持续扩大，社会工作面临新形势新任务，必须展现新担当新作为。为加强新就业形态劳动者权益保障，引导新业态健康发展，按照市人大常委会2025年监督计划，市人大常委会成立以屈谦副主任为组长的调研组，对我市新就业形态劳动者权益保障工作开展了专题调研。今年3至4月，调研组召开市级部门座谈会，听取市人力社保局等9个市级部门、单位的汇报，并邀请市委社会工作部、市委网信办和4家平台企业介绍情况；赴江北区、大渡口区、巴南区、沙坪坝区调研平台企业、工会驿站、保险公司、骑手友好社区等；在大渡口区围绕新就业形态劳动者权益保障主题开展主任接待日活动，听取区级部门汇报及人大代表、新就业形态劳动者代表的意见建议；赴福建省、广东省学习考察相关工作经验。在此基础上，调研组认真梳理情况，综合研判问题，针对性提出建议，现将有关情况报告如下。

一、新就业形态劳动者权益保障基本情况

（一）新就业形态劳动者概念和特征

近年来，以平台经济为代表的新兴业态蓬勃发展，集聚了大量货车司机、网约车司机、快递员、网约配送员、网络主播等新就业形态劳动者。2023年，人力资源和社会保障部办公厅发布《新就业形态劳动者劳动合同和书面协议订立指引（试行）》《新就业形态劳动者劳动规则公示指引》《新就业形态劳动者权益维护服务指南》，对新就业形态劳动者作出如下定义：线上接受互联网平台发布的配送、出行、运输、家政服务等工作任务，按照平台要求提供平台网约服务，通过劳动获取劳动报酬的劳动者。新就业形态劳动者群体规模庞大、行业分布广泛，总体看，主要集中在外卖配送、邮政快递、网约车、数字货运、网络直播等领域，涉及的企业包括平台企业和平台用工合作企业。

平台经济下的新就业形态之“新”，主要在于劳动关系的新变化。除了少数与企业签订劳动合同并形成正式劳动关系的新就业形态劳动者，大多数新就业形态劳动者与平台及平台用工合作企业的关系不构成标准劳动关系，而是采用“任务化”模式，由传统的“企业+员工”转变为“平台+个人”?，相互关系也趋于松散化、复杂化、灵活化，劳动者由“单位人”变成“社会人”。根据2022年中华全国总工会第九次全国职工队伍状况调查，全国就业人员总数4.02亿人左右，其中新就业形态劳动者8400万人，占就业人员总数的21%。总的来说，新就业形态劳动者有以下几个特点：一是来源渠道广，群体构成多元化，包括农村转移劳动力、城镇灵活就业人员、高校毕业生，以及传统行业的转岗人员等；二是工作方式灵活，劳动者对平台选择、工作时间安排有较高自主性，因此既有全职又有兼职，部分新就业形态劳动者是跨平台、跨行业工作；三是对劳动者专业技能、学历、年龄等限制较少，新就业形态劳动者以年轻人为主，学历、技能水平总体不高；四是人员流动变化快，部分劳动者仅将其作为过渡性工作或补充性收入来源，据中央社会工作部数据，新就业形态从业人员平均工作周期不超过2年。

（二）重庆市新业态和新就业形态劳动者群体发展概况

据市委社会工作部统计，重庆市新就业形态劳动者约279万人，占我市就业人员总数的15.93%。其中，网约配送平台企业6户（其中美团、饿了么占全市市场份额85%以上）、配送合作商53家、网约配送员80万人（活跃配送员约6万人），货运业户6万户、货车司机39.6万人，网约车平台企业88户、网约车司机26.1万人，快递企业345户、快递员6.1万人，以及网络主播46万人，人员占比分别为28.7%、14.2%、9.4%、2.2%、16.5%，部分行业情况见下图。

（三）重庆市新就业形态劳动者权益保障工作及成效

近年来，市委市政府高度重视新就业形态劳动者权益保障工作，采取多种措施加强对这一群体基本权益的保护，并取得了积极成效。

一是加强党建统领。市委社会工作部切实加强新业态领域党建工作，召开全市新业态新就业群体党建工作座谈会，对370户相关企业开展走访核实，精准掌握党组织1465个、党员3.25万名。市委网信办以“党建红”引领“网信蓝”改革为牵引，构建“1222”党建工作体系，全市“三有”互联网企业（含新就业形态劳动者集聚平台企业）党组织覆盖率达83%，高于全国13.5%；健全“多重纳管”机制，市、区县网信部门直接管理美团、麦芽传媒等平台企业10家，直接联系沙师弟、滴滴出行等平台企业35家。市总工会健全党建带工建机制，推动12家头部平台企业建会服务工作全覆盖，推进新业态行业工会联合会工作，同时依托乡镇（街道）、社区工会，以就地入会、“扫码入会”等兜底方式广泛吸纳新就业形态劳动者加入工会。目前，全市已建成“司机之家”33个、暖“新”驿站5811个、暖“新”商户2369家、暖“新”食堂209个。

二是健全政策体系。市人力社保局等部门联合出台《重庆市维护新就业形态劳动者劳动保障权益实施意见》，每年印发《市人力社保局新就业形态劳动者权益保障工作方案》，市人力社保局联合市市场监管局、市邮政管理局制定关于外卖送餐员、快递员等权益保障政策配套文件3个。市市场监管局等制定《外卖即时配送平台安全生产监督管理职责分工方案》，市交通运输委、市邮政管理局等制定《关于做好快递员群体合法权益保障的实施方案》，市邮政管理局、市人力社保局联合印发《快递行业推进劳动合同制度专项行动实施方案》，市高法院等出台《重庆市加强新就业形态劳动纠纷一站式调解工作实施方案》等多项措施，形成维护新就业形态劳动者劳动保障权益的“1+3+N”政策体系。

三是加强政府监管。相关行业主管部门定期约谈美团、滴滴出行、曹操出行等平台企业，2024年督促区县对平台企业及平台合作用工企业开展200余次行政指导，规范企业劳动用工行为。加大对新就业形态用工高频行业和企业的监管力度，2024年对互联网平台企业开展了全覆盖审查。市人力社保局针对平台企业特点，健全弹性学时、弹性学制组训模式；推行新职业技能等级评价，45家评价机构备案网约配送人员、汽车代驾员等20个新就业形态职业（工种）。我市创建全国首个集“工会+法院+检察院+人社+司法”为一体的劳动争议化解“五方联动”工作机制，并将其运用于新就业形态劳动争议化解领域，累计办理案件400余件。

四是强化企业责任。多数平台企业及平台合作企业通过签订合作协议、劳务派遣协议等方式，保障劳动者工资支付、劳动安全等基础性待遇，部分平台企业还与全职工作的新就业形态劳动者签订劳动合同，建立劳动关系。美团、饿了么、曹操出行、闪送、达达、货拉拉、快狗打车等7家平台企业开展新就业形态就业人员职业伤害保险试点，保险费用全部由平台企业支付，目前已参保67.47万人，累计赔付待遇8587人次；未纳入试点的平台企业也结合自身情况，为劳动者购买各类商业性人身安全和健康保险，劳动者职业安全得到基本保障。京东、美团、滴滴等少数平台企业开始试点为新就业形态劳动者缴纳社会保险或提供社保补贴。另外，按照当前社保政策，新就业形态劳动者可选择参加城镇职工或城乡居民基本养老、医疗保险，截至2024年底，重庆市以个人身份参加企业职工养老保险的灵活就业人员缴费人数为158万人。

二、存在的问题和困难

由于新就业形态劳动者就业方式的松散性、灵活性、流动性，以及群体内不同行业显著的差异性，其权益保障的内涵、范畴、标准等还处于探索阶段，在理论和实践层面还存在一定争议。总体来看，参照《劳动法》《劳动合同法》《重庆市职工权益保障条例》等法律法规，与传统职工较为健全的权益保障体系相比，新就业形态劳动者在劳动和经济权益、民主权利、职业教育权益保障等方面还存在较大差距，政府服务保障及平台企业责任落实还有待进一步加强，相关法律法规还需要进一步修改完善。主要体现在以下四个方面：

（一）保障水平总体不高。目前，新就业形态劳动者存在“五个偏”现象：一是收入水平“偏低”。据不完全统计，我市网约配送员月均收入4000—7000元，仅约30%的网约配送员月收入在5000元以上；快递员月均收入5000元左右；网约车司机月均收入4000—7000元。重庆市2024年社会平均工资为7264元/月，相对来说，新就业形态劳动者总体收入不高。同时，很多新就业形态劳动者没有保底工资，仅依靠计件薪酬，导致劳动报酬受平台定价规则、工作时长、市场变化等因素影响大，稳定性较差。二是休息时间“偏少”。新就业形态劳动者的报酬获取方式决定了在没有休息休假强制规定和薪酬待遇保障的情况下，从业者倾向于通过高频次接单、长时间工作来保证收入，容易形成“过劳”问题。调查显示，外卖骑手日均工作10小时，货车司机约半数每天开车10小时以上，网约车司机月均工作27.5天。《网络主播新职业发展报告》显示，六成以上的职业网络主播每周开播四天以上，每天直播时长超过6小时的占比57.4%。三是职业风险“偏高”。新就业形态劳动者大多从事配送、出行、运输等户外工作，面临较大人身安全风险，交通事故发生率较高。如外卖骑手既要提高送单量又要避免超时罚款，交通违法行为屡见不鲜，伤亡事件时有发生。劳动者身心健康也面临挑战，对外卖骑手的调研显示，受访骑手有62%存在不同程度的劳损和不适，有53%会因工作繁忙、客户差评导致罚款等而感到压力。国家卫健委2022年重点人群职业健康素养监测发现，快递与外卖配送业等四个行业劳动者职业健康素养水平（36.1%—51.7%）低于全国平均水平（52.6%）。四是社保参保率“偏低”。养老、医疗保险方面，对多数只能以个人身份参加养老、医疗保险的新就业形态劳动者来说，目前缴费标准相对较高，加之劳动者以青壮年为主，更注重“挣现钱”，而对养老、医疗等长远保障问题关注不够，导致这一群体参保意愿普遍较低。工伤保险方面，现行制度基于劳动关系构建，无法覆盖“非劳动关系”从业者，新就业形态就业人员职业伤害保险则局限于试点企业和实时按单保障，今年虽然要扩大试点范围，但仍不能覆盖全部新就业形态劳动者。失业保险和生育保险也基本处于空白。据统计，新就业形态劳动者中，13.6%未购买“五险一金”中的任何一种。此外，新就业形态劳动者跨户籍地、灵活就业较多，社保转移接续难导致断保情况较为普遍。调研中不少干部群众担忧，新就业形态劳动者社会保障不足的问题将越加凸显，今后可能引发严重的社会矛盾，尤其对劳务输出地来说，劳动者返乡后社保负担将会比较沉重。五是民主权利和职业教育权益“偏弱”。据统计，全市新就业形态工会组织仅857家，全市279万新就业形态劳动者中，已入会36.6万人，仅占13.1%。由于平台企业大多没有建立工会组织，新就业形态劳动者民主决策、民主管理、民主监督权利的实现缺乏有效载体和途径。多数新就业形态劳动者游离于工会组织之外，集体合同签订、集体协商等诉求缺少组织依托。同时，平台企业为劳动者设置的职级晋升通道较窄，提供的职业教育内容以基础业务技能和安全培训为主，发展性职业教育培训机会较少，职业教育权益保障程度普遍偏低。

（二）政府服务保障有待提升。针对新就业形态劳动者，政府相关服务保障工作存在“四个难”现象：一是劳动者群体底数“统计难”。目前，国家层面尚未明确新就业形态劳动者认定标准和统计口径。同时，该群体劳动关系界定模糊、数量大、分布广、流动性强、稳岗率低，加之平台企业以商业秘密为由未全面提供劳动者数据，政府部门难以收集相关信息，不同渠道统计结果不尽相同，导致服务保障工作覆盖不精准、针对性不强。二是行业主管部门职责“落实难”。新就业形态相关行业主管部门分工大体上是邮政管理部门管理快递行业、市场监管及商务部门负责外卖配送行业、交通运输部门负责网约车及货车行业。但部门职责定位仍不够清晰，对新业态复杂用工关系的调研梳理也不够深入，如网络直播行业，行业研究和监管都存在明显盲区。人力社保、市场监管等主要部门对平台经济监管职责分散，缺乏联动机制，部分新业态存在多头管理、无人管理等现象。此外，行业主管部门工作开展以约谈、协商为主，劳动者权益保障职责落实上缺乏强制手段。三是对平台企业的“监管难”。美团、滴滴、货拉拉等大型平台企业总部均在外省市，算法规则、工作调度等劳动规则由平台企业总部制定，各地分支机构仅负责运营，涉及平台劳动者信息、民主协商、平台算法、考核机制、建立工会等事务，往往需要与平台总部协调，属地监管难度较大。同时，新业态平台更新迭代迅速，平台企业借助技术壁垒和信息的不透明，使监管部门很难精准掌握企业情况，传统的行政指导、约谈等手段监管力度较弱，劳动监察、仲裁及诉讼程序中的审查也比较困难。四是基本公共服务“配套难”。环境设施上，以外卖员、快递员、网约车司机为代表的新就业形态劳动者群体在调研中普遍反映，尽管近几年“进小区（商场）难、停车难、如厕难、休息难”等问题有所缓解，但仍然需要进一步完善充换电、停车、货物摆放等城市配套设施建设管理及空间规划。信息获取上，重庆市尚未建立面向新就业形态劳动者的统一公共服务信息平台，劳动者了解信息和维权较为不便。职业提升上，政府针对新就业形态劳动者建立的职称或职业技能等级评定体系还不健全，提供的就业创业服务还不能完全适应劳动者需求。

（三）平台企业责任落实不够到位。平台企业对新就业形态劳动者的保障还存在三个“不到位”：一是部分平台企业用工主体责任落实“不到位”。平台企业除自有员工外，对新就业形态劳动者大多采用承包经营、外包用工、加盟用工等方式，且往往存在多次加盟、多次外包等现象，少数新就业形态劳动者甚至被注册成为个体工商户，劳动关系、劳务关系、承揽关系等多种不同法律关系并存。大部分平台企业以此为由规避社保缴纳、支付加班费等义务，劳动者遭遇工资拖欠、职业伤害等问题时，责任主体确定也较为复杂。平台用工方式的灵活化导致劳动者离职率较高，据统计，网约配送员从业时间不到1年的占比超60%。二是平台企业对劳动者权益保障“不到位”。平台企业基于非劳动关系理由，对新就业形态劳动者的日常管理缺位，对其权益保障重视程度不够。部分企业虽为劳动者购买了意外伤害商业保险，但是其赔偿项目与工伤保险赔偿项目并不一致，有些只赔偿医疗费用和伤残补助金，停工期工资、护理费、伙食费、交通费等不包含在赔偿项目内。此外，新就业形态劳动者大多长期户外工作，工作条件有限，平台企业的健康保障措施远远不够。三是平台算法规则制定与劳动者协商“不到位”。平台企业通过算法设定订单分配、薪酬计算、绩效考核与奖惩等规则，但算法隐蔽性强、调整快，劳动者往往知情不充分，也缺乏规则制定的参与权和协商权，导致被算法强势控制。部分平台存在利用算法压缩时间、压低单价、强制接单以及劳动者被高额罚款、被禁言却申诉困难等问题，导致劳动者收入下降、工作压力大、工作开展受阻等相关争议频发。

（四）法律法规相对滞后。当前法律法规与新就业形态发展趋势存在三个“不适应”现象：一是现行劳动法律制度与新业态用工关系“不适应”。现有的劳动法律法规是以传统劳动关系为基础制定，实行有劳动关系者强保护、无劳动关系者弱保护。劳动关系认定标准被概括为“人格从属性、经济从属性、组织从属性”三个特征，但新就业形态很多时候并不完全具备条件，属于不完全符合劳动关系的情形，现行法律法规对此缺少明确规定，导致部分劳动者无法得到有效法律保护。近三年，全市法院新收涉新就业形态案件中劳动争议纠纷1506件、劳动合同纠纷341件、确认劳动关系纠纷149件。二是现行劳动法律法规与新业态劳动报酬计算方法“不适应”。平台企业利用算法规则对劳动者的工作状态和劳动报酬形成高度控制。如网约车平台动态定价算法、外卖平台动态限时算法和扣罚算法，完全由平台自行设置，其合理性无需第三方论证和审查，现行劳动领域法律法规对此缺乏强有力规制，可能导致平台企业对新就业形态劳动者的权益侵害，并造成一定的社会稳定风险。三是现行社会保险法律制度与新业态发展“不适应”。当前，面向职工的社会保险法律体系主要基于劳动关系构建，采用“单位+个人”模式，但新就业形态劳动者与平台关系松散，很多情况下是未建立劳动关系的，与我国以劳动关系为前提的社会保险制度设计格格不入。新就业形态劳动者尽管可以参加职工养老保险和医疗保险，但费用完全由个人承担，缴费基数和缴费连续性要求也相对较高，工伤、失业、生育保险则还未全面推行，难以适应新就业形态劳动者参加社会保险的新需求。近三年，全市法院新收涉新就业形态案件中工伤保险资格或者待遇认定501件、工伤保险待遇纠纷84件。

三、对策建议

新就业形态劳动者权益保障工作仍处于实践探索阶段，作为一项系统工程，需要多方协同，从健全法律法规、完善政策制度、落实各方职责等方面着手，共同形成维护劳动者权益合力。

（一）进一步健全工作体制机制。一是健全统筹协调机制。借鉴其他省市如福建厦门经验做法，在党委领导下，成立跨部门新业态劳动权益保障工作专班，由人力社保部门牵头，联合交通、邮政、市场监管等相关部门，设立实体化的新就业形态劳动者权益保障专门机构，汇集统筹协调、监测指挥、公共服务等功能，一体化统筹调度新业态劳动者权益保障相关工作。二是落实行业主管部门职责。相关行业主管部门要严格落实人力资源和社会保障部等8部门《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》以及我市实施意见，进一步完善细化劳动者权益保障政策措施。认真履行监管职责，加大监管力度，按照“双随机、一公开”要求，对平台企业及其合作用工单位主动开展监察，建立平台企业用工情况报告制度和新就业形态劳动者权益保障联合激励惩戒机制，切实提高劳动保障监察执法效能，推动新业态企业依法规范用工行为。三是建立联合治理机制。针对新就业形态劳动者流动性大的特性，依托信息化手段，探索搭建跨部门、跨地区数据共享平台，推动实现基于劳动者身份、行业、企业、区域等信息的实时更新与互通，切实摸清底数，提高服务实效。通过联合工会、“云端工会”等形式，最大限度将新就业形态劳动者群体纳入工会体系，推动建立行业集体协商机制。

（二）进一步压实企业责任。一是督促相关企业依法签订用工合同。建立健全部门联合督导检查机制，要求企业对符合确立劳动关系情形的，依法与劳动者签订劳动合同。推广新就业形态劳动者书面协议，对不完全符合确立劳动关系情形的，指导企业与劳动者签订书面协议，明确用工性质、权利义务等。建立平台用工合规审查机制，加强监察力度，对劳动用工违法行为及时发现、迅速处理，禁止平台通过“假合作”“个体工商户注册”等方式规避用工责任，对采用外包、众包模式的企业，要求其与实际用工单位承担连带责任。二是督促平台企业公平设置算法规则。督促平台企业合理制定订单分配、计件单价、抽成比例、报酬构成及支付、工作时间、奖惩等直接涉及劳动者权益的制度规则和平台算法，由行业主管部门联合第三方对平台算法进行合规审查，引导平台企业从过度追求效率的“最严算法”向符合劳动者安全与休息需求的“折中算法”转化，如设置疲劳预警、交通事故高发时段减速奖励等。针对平台企业恶意低价竞争等行为制定价格监管措施，引导企业合法合规经营。三是督促企业加强劳动者安全卫生保障。督促平台企业严格执行安全生产相关标准，配齐劳保用品，采取职业病预防措施。定期开展职业培训和安全教育，加强事故监测分析，优化劳动者户外工作路线，合理设置劳动强度。规定平台企业为劳动者购买意外伤害商业保险，并设定最低保额标准。鼓励平台企业为满足工作时限的劳动者实行带薪休假或代班调休制度，切实保障劳动者的休息休假权，缓解劳动者身心压力。四是鼓励企业为劳动者缴纳社会保险。对于未签订劳动合同的新就业形态劳动者，出台相关政策激励企业为劳动者缴纳灵活就业人员社保，如降低缴费基数、社保补贴、税收抵扣、允许单险种参保等政策。针对新就业形态劳动者跨平台兼职、短期过渡等场景，开通线上社保缴纳通道，简化相关流程，减少企业操作成本。鼓励平台企业与其合作企业根据用工情况协商形成社保分担机制。鼓励平台企业及传统用工单位建立灵活用工联盟，推动实现社保关系“分段累计、合并计算”。

（三）进一步凝聚社会合力。一是细化劳动者就业服务。设立新就业形态劳动者一站式服务中心及网络平台，提供职业介绍、技能和安全培训、社保代办、就业指导、创业扶持、法律援助等线上线下服务。指导平台企业、物流园区、街道、社区根据劳动者需求建设服务阵地，推广新就业形态劳动者“友好镇街”“友好社区”、城市社区“工会驿站”、高速公路“司机之家”等，为劳动者提供学习培训、人文关怀、生活便利等暖心服务，改善劳动者从业环境。健全对快递、外卖等末端服务人员、车辆的包容性管理，进一步解决“最后一公里”“进小区难”“停车难”“如厕难”等问题。二是加强政策制度宣传。线上线下相结合开展劳动权益保障法律法规政策宣传培训，充分利用最高人民法院发布的新就业形态劳动者权益保障典型案例，做好“以案释法”，制作“劳动者权益保护微课程”，嵌入平台接单系统便于劳动者学习，确保部门解读到位、企业和劳动者认识到位。充分利用“会、站、家”平台，畅通劳动者建议投诉举报渠道。加强社会宣传，营造尊重新就业形态劳动者、关注劳动者权益的社会氛围。三是做好纠纷多元化解。结合新就业形态发展实际，不断完善调解、信访、仲裁、诉讼等社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，并推动更多法治力量向引导端和疏导端用力。建立“新就业形态维权绿色通道”，简化相关程序，对劳动关系认定争议、工伤赔偿等案件实行快立快审，降低劳动者维权成本。

（四）进一步健全法律法规。一是完善劳动相关法律体系。一方面，针对新就业形态劳动关系的“符合确立劳动关系”“不完全符合确立劳动关系”“个人依托平台自主开展经营活动、从事自由职业等”等情形，推动修订《劳动法》《劳动合同法》等法律，重新界定劳动关系认定标准，对不完全符合确立劳动关系情形的，确定劳动者享受权益保障范围；另一方面，针对新就业形态劳动者探索制定专门性法律法规，明确新就业形态用工双方的权利义务，对新业态用工的工作时间、工资标准、休息休假、劳动条件、安全保护等作出规定，探索建立“基础保障+差异化权益”的保护模式。二是立法约束平台算法规则。坚持支持平台经济发展与保护新就业形态劳动者合法权益相结合的理念，对平台算法透明度、公平性和劳动者参与算法规则制定等作出要求，防止平台为了利益最大化设定不合理规则，出现故意压低劳动者接单收益、诱导劳动者过度提高工时以及对劳动者进行不公平处罚等行为，改善劳动者在平台面前的弱势局面。三是完善社会保险相关法律制度。推动修订相关法律法规，突破社保与传统劳动关系绑定的框架，构建多层次、可选择、灵活适配的多元社保体系，实现社保制度既能覆盖所有劳动者，又能满足不同就业模式、收入水平劳动者的个性化需求；针对未建立劳动关系的新就业形态劳动者，探索实行按单或按日缴纳社保，并允许新就业形态劳动者“单险种”参保如单独缴纳工伤保险，同时进一步优化居民、职工社保相互转换制度。

特此报告。