立法技术是提升立法质量、实现立法目的的重要手段。每一份优秀的立法成果都离不开对立法技术的熟练掌握。通过对立法技术的掌握，法规的体例结构、语言逻辑得以检视，立法的科学性得以保障，深层次的立法思路、立法理念得以统一。

本文以重庆市现行有效地方性法规为蓝本，对相关法规的立法技术开展分析研究，拟找出当前重庆市地方立法工作中存在的问题和困惑，从而有针对性地提出制度性意见建议。

地方立法技术规范的发展

2012年，重庆市三届人大常委会第六十六次主任会议审议通过了《重庆市地方立法技术规范》，这是重庆市首部规范立法表达的规范性文件。这部地方立法技术规范采用“方法技巧说”模式，对立法程序、立法体例、法规结构、语言文字表达、法规清理汇编方式、相关立法文书格式等作出规范，内容较详尽完备。2019年，重庆市人大常委会主任会议结合一段时间内立法技术的新问题，对技术规范进行了修改完善。笔者重点针对《重庆市地方立法技术规范》（2019年版）作全面分析，梳理当前技术规范运行存在的问题以及实践衍生的新情况，有针对性地提出对策建议。

地方立法面临的新问题

《重庆市地方立法技术规范》颁布至今，解决了大量的立法表述问题，有效规范了重庆市地方立法活动，提高了地方立法质量。但随着新形势下立法新需求和立法高质量发展新要求，部分实践操作新问题也随之而来。

关于党言党语与法言法语的转化

党言党语是偏重于党的建设新的伟大工程的专业性语言，法言法语是偏重于法治建设的专业性语言，两者既紧密联系、相互贯通，又各有特质、独具一格。

地方立法如何根据党言党语和法言法语的不同特点，做好转化工作，使法规用语准确周延、具体明确、通俗易懂是当前值得思考的课题。从通过的部分地方性法规看，党言党语与法言法语的转化也有不统一的地方。例如：哪些法规需要表述“坚持中国共产党领导”，哪些法规可以不用表述，立法中未形成统一原则。

关于地方性法规与上位法的衔接

重庆市地方性法规的语言文字在衔接上位法上大致有两种情况，一种是相关上位法之间表述存在不统一、不衔接等情况，不同地方性法规依照不同上位法进行表述，就出现了法规相互之间不衔接的情形。另一种是上位法的表述与地方立法技术规范要求不一致。有的法规按照上位法进行表述，有的法规则按照地方立法技术规范要求进行表述。

上述情形并无对错之分，但从更加规范的角度来看，无疑需要建立统一的处理原则，避免法规表述矛盾，相互“打架”的情形发生。

关于地方立法技术规范的适用范围

立法技术规范作为人大常委会主任会议审议通过的内部制度规范，其属性是仅为约束立法者的工具，还是可以适用于常委会组成人员普遍遵守的通则，目前尚无明确的定论，实践中的处理方式也不统一。例如：常委会组成人员审议意见等在某些文字表述与地方立法技术规范规定不一致时，有的法规为了尽可能吸纳各方意见，对立法技术的规定适当进行调整，有的法规为了整体性和统一性，严格按照立法技术规范进行表述，这就导致实践中对各方意见采纳标准不同，同时也造成法规的表述不同。

完善地方立法技术规范的对策和建议

良法当是形式与内容的完美统一。立法技术规范作为重要的立法操作规程，是衡量是否为良法的重要标准，应当受到足够重视。笔者根据立法技术发展的一般规律，立法原理、立法制度及其与立法技术之间的关系，结合立法实际，提出完善重庆市地方立法技术的对策和建议。

明确地方立法技术基本原则

适用“宜细不宜粗”原则。首先，地方立法的事项要集中，尽量选择小的切入点，把每一项立法聚焦到具体事务上。其次，地方立法的规定要集中，要避免泛化的表述，尽量减少在法规中出现“依法”“依照相关规定”等不特定指向的表述。

摒除“立法大而全”思路。我国地域广大、人口众多，这使得大而全地方立法所涉及的领域通常只能做原则性规定，所起到的立法实效也因此受限。需要充分利用条例、实施办法、规定和规则等不同的法规类型，综合运用整合性立法和专门性立法。

立法语言兼顾通俗化。地方立法过程中，在准确表达的前提下，基于适用范围和人群相对集中的特性，一定程度上可以采用较为日常的用语风格。普通的立法一般应当以完成义务教育阶段学习的民众能够读懂为标准，专业领域的立法一般应当以熟知专门用语或基本情况的专家容易理解为标准。

完善地方立法技术规范

充实立法技术规范。立法技术规范应当是越详细越好、越具象越好，尽可能把立法中可能遇到问题的处理原则和处理方式明确化。

可对党言党语与法言法语的转化原则和常见情形作一定的规范。例如：可以明确固定用词的转换原则，明确地方性法规可以直接引用“枫桥经验”等已经广泛使用、并形成一定社会共识的固定词组，除此之外，一般需要作相应调整。

进一步完善有关文字表述、题注规范、标点符号使用、法规体裁选择等问题。例如：针对废旧立新的法规题注中是否包含历次的修改过程，以便更清楚了解法规的演变过程作出明确规定。

出台相关示范文本。法规文本相对比较原则化和简单化时，对于立法的初衷和具体制度的考量，往往需要通过法律文书予以阐释和说明。同时，新修订的《重庆市地方立法条例》也明确，法规文本以及草案的说明、审议结果报告等法律文书应当一并予以公布。因此，提高法律文书质量，某种程度上也成为了提高立法质量的关键，可以在收集整理相关文书的基础上，制定法规起草说明、审议结果报告、修改情况报告等文书示范文本，从文字字号、文本格式、固定搭配用法等方面，对相关立法活动予以规范。

建立法规文本多元化审校机制

筑牢立法基本功底。一方面要提高地方立法工作者专业素养，科学制定培训计划，努力拓宽立法人才培养渠道，进一步培养立法工作者的规则思维、权利思维、程序思维，促使其提高把握全局、解决立法工作中复杂问题的能力。另一方面，要做深做实法规提前介入。立法工作者需要在前期与起草同志一并搭好文本基础，只有法规根基搭得稳、搭得正，才更便于后期枝叶丰富和修剪。

建立法规审校机制。可以由法工委法规处室的同志担任审校工作，定期实行人员轮换，保证在所有法规提请常委会审议表决前，由审校人员对法规的文字和立法技术进行审核。也可以充分发挥立法咨询专家的作用，在现有立法咨询专家中，选任1-2个对语言文字有研究，又具备一定法学素养的专家成员担任法规审校专家，明确在法规起草论证过程专项召开语言文字专家意见建议会，充分吸收专家意见，确保法规文本的用词准确、逻辑清晰，避免出现歧义或错误，从而提高法规的可执行性和有效性。 

作者|张露 （单位：市人大常委会法工委）

编辑|朱苗

审核|常畅