市人大常委会：

基层治理通常是指乡镇（街道）、村（社区）等基层政权或基层自治组织，通过协商、合作等方式，对基层公共事务进行管理和服务，以实现公共利益最大化的过程。基层治理是国家治理的基石，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程，也是超大城市现代化治理的重要支撑。习近平总书记强调：“基层强则国家强，基层安则国家安，必须抓好基层治理现代化这项基础性工作”，并在重庆视察时，要求重庆积极探索超大城市现代化治理新路子。为深入学习贯彻习近平总书记重要讲话重要指示精神，全面贯彻落实党的二十大和二十届二中、三中、四中全会以及市委六届七次全会精神，不断提升超大城市基层治理现代化水平，市人大常委会于今年9月至10月就我市超大城市基层治理工作开展专题调研。

市人大常委会成立以常委会副主任屈谦为组长的调研组，召开会议听取市委社工部情况介绍和市发展改革委、市民政局、市人力社保局等单位，以及渝中区、北碚区的情况汇报；深入渝中区、北碚区、秀山自治县等区县的街道、社区实地调研，全面了解我市超大城市基层治理工作情况。在此基础上，调研组系统梳理，认真研究，形成调研报告。

一、基本情况

近年来，重庆积极探索超大城市基层治理新路子，在党建统领、基层民主、基层服务、基层平安等基层治理关键领域取得阶段性成效，形成具有重庆辨识度的超大城市基层治理经验。

（一）坚持党建统领，构建系统高效的基层治理架构。始终把党的领导贯穿基层治理全过程，通过体系重构、机制重塑、力量重组，筑牢基层治理“根”与“魂”。一是“141”基层智治体系实现全域覆盖。严格落实市委关于完善党建统领“141”基层智治体系的要求，全市所有镇街构建“一中心四板块一网格”的基层治理体系，全市1031个乡镇（街道）全部建成基层治理指挥中心，实现市、区县、乡镇（街道）、村（社区）、网格五级联动，推动基层治理事项高效流转。二是“大综合一体化”执法改革成效凸显。深入推进乡镇（街道）“大综合一体化”行政执法改革，整合市场监管、生态环境、应急管理等领域执法职能，向乡镇（街道）赋予执法事项107项，每个乡镇（街道）整合配备执法人员11.8人，实现“一支队伍管执法”。推动乡镇（街道）率先入驻全市统一的“执法+监督”数字应用，开展执法38.4万件次，极大减少了重复执法、多头执法。如渝中区区级执法队伍精简率达55.5%，改革以来街道执法案件行政复议、行政诉讼实现“零发生”。三是镇街治理中心实现数字赋能。根据数字重庆统一部署，全市统一开发、一体部署镇街数字化智治平台，并与市、区县治理中心贯通运行，镇街实现辖区情况“一图统揽”、任务事件“一办到底”、除险固安“一键调度”、数据归集“一池集合”、多个系统“一端整合”，基层治理更加智能高效。四是基层减负工作取得扎实进展。启动乡镇（街道）履职事项“三张清单”编制工作，分别划定了镇街“必须做的事”“可以帮忙做的事”和“不能做的事”的界限。细化村（社区)准入事项，出台《重庆市村（社区）工作准入事项管理办法》涉村（社区）事项“四清单一目录”，同时大力整治村社区“滥挂牌”问题，累计清理撤销村社区各类挂牌16.8万块。

（二）坚持发扬民主，打造共建共治共享的基层治理格局。进一步健全基层民主制度，完善议事协商机制，推动群众从治理旁观者转变为参与者、受益者。一是基层民主单元加快建设。统筹推进人大代表家站点、全过程人民民主巴渝实践站、基层立法联系点等各类基层民主单元建设。出台推动全市人大代表之家（站、点）迭代升级指导意见，目前已迭代完善960个。把代表家站点融入“141”基层智治体系，累计建成集成式标志性全过程人民民主巴渝实践站14个。推进基层立法联系点建设，目前已有3个国家级立法联系点、40个市级立法联系点，实现区县全覆盖。二是基层议事协商机制作用凸显。迭代《“渝里乡商”基层议事协商改革方案》，今年上半年在全市425个镇街开展试点工作，将2159件镇街民生实事纳入协商，惠及群众283万人次。启动“渝工议事”企事业单位民主管理改革项目试点，推动民主管理服务平台上线运行，5月下旬投入使用以来，已有7000余家企事业单位使用民主管理服务平台开展工作。三是民生实事票决制全面推行。在全市推行区县（乡镇）民生实事项目人大代表票决制改革，形成“党委领导、群众提出、代表票决、政府办理、人大监督”的工作体系。2024年，全市38个区（县）、770个乡镇分别票决出459件、6047件民生实事项目，221个街道投票选出1546件民生实事项目。在北碚区调研发现，受益群众对民生实事项目办理完成情况满意度均达98.5%以上。

（三）强化资源整合，构建普惠便捷的基层服务体系。聚焦群众急难愁盼问题，以推动基本公共服务均等化为目标，促进基层服务质量和水平明显提升。一是城乡公共服务均等化稳步推进。制定印发《重庆市基本公共服务标准》，推动落实医疗、教育、就业等9大民生领域85个服务事项。健全医疗保障体系，2024年重庆市城乡居民基本医疗保险参保人数共计3133.71万人，参保率提升至98.2%；完善基层医疗卫生服务，去年全市新增社区医院31所，群众看病就医更加方便快捷。推行“县管校聘”“走教制度”等城乡教育一体化发展模式，推动优质教育资源下沉基层。完善基层就业服务网络，通过政策支持、就业服务和权益保障等措施，2024年全市城镇新增就业人数达71.9万，756.4万农民工实现稳定就业。二是“15分钟高品质生活服务圈”加快建设。强化顶层设计，将打造“15分钟高品质生活服务圈”改革纳入践行“中国式现代化，民生为大”标志性改革项目，编制15分钟生活服务圈建设规划及标准。“一圈一策”推动“15分钟高品质生活服务圈”建设，已累计建成100个高品质生活服务圈，实现区县全覆盖。加快数智赋能，聚焦医疗、养老、育儿、教育、就业、社保等领域，开发27个“15分钟高品质生活服务圈”应用，提升基层服务可及性和便捷性。三是“一老一小”服务体系不断完善。健全基层养老服务网络，建成街镇养老服务中心955个，城市社区养老服务站2871个、农村养老互助点近8000个，建成养老床位23.7万张，其中护理型床位比例突破67%，占比超过全国平均水平。完善生育支持政策体系，健全全生命周期生育健康服务链条，增加普惠托育服务供给，全市托育机构达2400余个，托位数13万余个。

（四）提升城市韧性，强化基层平安保障。坚持底线思维，健全基层网格治理、纠纷化解、应急管理体系，有效提升超大城市本质安全。一是网格治理体系更加优化。优化设置6.5万个线下网格、7.5万个线上网格，形成“双网格”联动模式。加强网格力量配备，全市共配备专兼职网格员9.33万名，基本实现“一格一员、全域覆盖”。完善履职机制，健全“网格吹哨、部门报到”、网格动态调整等机制，督促网格员照单履职。二是矛盾纠纷化解更加有力。建立“线上+线下”矛盾收集渠道，通过“民呼我为”等线上线下平台，2024年，全市镇街累计收集网格上报事件705万件。健全完善矛盾纠纷调处机制，依托“141”基层智治平台，实现婚恋、人力社保、宗教、水利、物业等10类纠纷三级贯通，推动形成排查、化解、管控、防范、处置的治理闭环。三是基层应急能力全面提升。健全基层应急管理体系，乡镇（街道）配备1-2名专职干部和若干兼职工作人员，村（社区）层面明确应急责任人、灾害信息员和排查网格员。强化基层应急队伍建设，构建“1+13+42+N”应急救援力量，形成梯次救援力量体系，各级各类队伍共计4.5万人。增强物资装备保障能力，积极争取中央专项资金22.25亿元，为基层增加各类车辆、无人机、监控等应急装备3.1万套，全市新增2.53万个农村山区临时避难场所，实现“村村全覆盖”。

二、存在的问题和困难

在肯定成效的同时，调研也发现，面对超大城市基层治理的复杂形势和群众日益增长的美好生活需求，我市基层治理仍存在一些短板弱项，主要体现在以下四个方面。

（一）党建统领与体制机制方面：协同性与实效性有待提升。党建统领的政治优势尚未完全转化为治理效能，体制机制运行中仍存在堵点难点，影响治理效率。一是基层治理参与体系还需健全完善。部分村（社区）自治组织仍习惯于用“管理”而非“治理”方式处理村社区事务，村居两委职能“行政化”现象比较明显，自治组织作用发挥不足。社区社会组织数量偏低，规范性、专业性不足，在社区治理中的桥梁纽带作用发挥明显不足。群众参与度有待提升，长期形成的“政府主导+群众服从”模式，让部分群众习惯于等待和依赖政府提供所有服务和解决方案，主动参与的意识不够强。二是执法改革存在“最后一公里”问题。基层执法力量还需优化，乡镇（街道）执法队伍年龄普遍偏大，本科以上学历偏少，专业能力明显不足，部分区县包片下沉人员管理镇街数量过多，执法精力不足。基层执法保障还有短板，执法装备配备不足，部分区县仅能保障基层执法人员有1套执法服装，部分镇街无执法公务用车，执法效率难以保障。三是基层智治赋能不足。感知设备覆盖不全面，仍有部分较大及以上风险点未覆盖，存在监测盲区。调度机制仍需完善，各行业主管部门在基层智治平台上进行统一调度和联合作战的协同效率不高、沟通配合不紧密，常出现迟滞、不畅甚至断档问题。综合场景建设有待提质增效，部分基层单位对综合场景的建设需求、建设条件及AI赋能点思考不足，影响综合场景开发进度。四是基层减负仍有薄弱环节。部分议事协调机构和部门仍有面向基层频繁发文、不规范发文的情况。个别市级部门通过“红头文件改便函”“会议改调研”等方式变相增加基层负担。减负效果评价机制不够科学，评价过多依赖材料检查，听取基层干部意见不够充分。

（二）基层民主与多元共治方面：参与度与规范性有待加强。基层政府“单打独斗”的局面还未根本改观，群众参与治理的积极性还需进一步调动，多元共治的格局形成不充分。一是部分民主单元运行质量待提升。部分代表家站点设置位置不合理，活动开展频次较低，群众知晓度不高，有的站点接待群众较少。部分基层人大代表缺乏系统培训，对法律法规和政策了解不深，难以有效反映群众诉求。基层立法联系点社会影响力不足，功能作用有待进一步拓展。二是议事协商机制功能作用待拓展。“渝里乡商”“渝工议事”等基层议事协商机制在实际运行过程中面临“协商范围覆盖不广、协商程序规范不力、协商力量整合不够”等问题。目前全市只选取159个街道、乡镇作为“渝里乡商”基层议事协商改革试点单位，仅占全市街道、乡镇总数的15%左右。部分议事活动存在“走过场”现象，有的协商结果未形成书面纪要，部分议定事项未落实跟踪督办，造成同类问题反复出现。三是民生实事票决制运行存在共性瓶颈。项目选举大多面向政府部门、镇街、村社工作人员，有的区县还把政府重大工程建设项目等同于民生实事项目，与群众所需所盼契合度不高。项目实施效果的评价机制也不够健全，评价主体更多局限于人大代表或人大常委会组成人员，群众参与不够。

（三）基层服务与资源整合方面：均衡性与精准性有待优化。基层服务供给与群众需求存在差距，服务精准度不够高，难以满足多元化需求。一是城乡基本公共服务资源差距较大。人才方面，农村地区公共服务领域的专业人才加速向城市单向流动，导致农村地区人才短缺现象十分突出，特别是在教育和医疗两大领域尤为明显。资金方面，农村地区基本公共服务资金来源主要依赖政府转移支付，难以吸引社会资本参与。设施方面，部分农村地区基层医疗机构设施老旧、乡村学校生源严重不足、养老机构环境欠佳，基本公共服务可及性较低。二是“15分钟高品质生活服务圈”建设还有差距。从服务内容看，生活服务圈建设所配套的服务事项基本采用自上而下的政府供给主导模式，还难以适应居民需求多样性、多变性、追求高品质的新趋势。从服务对象看，养老托育等部分基本公共服务事项尚未实现常住人口全覆盖，非户籍常住居民获取基本公共服务存在障碍。从服务标准看，目前已建成的高品质生活服务圈的服务标准仍然不高。如目前全市1104个常住人口超8000人的大型社区仅有366个社区卫生服务站，全市平均1个站需覆盖超9个社区，覆盖数量远高于4.5个的全国平均水平。三是“一老一小”服务存在短板。居家社区养老服务设施功能不健全，具有医养结合服务能力的养老机构仅176家，仅占全市养老机构的9.6%，养老机构护理人员缺口达1.5万人以上，全市基层养老服务的均衡性、可及性明显不足。“生育友好型社会”建设力度不够，基层在婴幼儿托育服务扶持政策及资金投入方面明显不足，加之教育内卷化现象突出，社会上“不想生、不愿生”的情况呈增多趋势。

（四）基层安全与韧性城市方面：防控力与处置力有待增强。基层安全治理体系还存在薄弱环节，风险防控和应急处置能力未能完全适应超大城市安全需求。一是网格化治理效能有待提升。部分超大社区的社区工作者人数（含专职网格员)明显不足，与“每万城镇常住人口拥有社区工作者18人”的要求还有较大差距。部分网格员年龄偏大，学历偏低，难以适应基层数字化治理的新要求。二是矛盾纠纷化解机制不够健全。矛盾纠纷源头预防仍显不足，尚未全面建立定期排查制度，部分纠纷在严重激化后才被发现。基层调解能力不足，懂法律、心理等相关专业知识的调解人员缺乏，影响调解效果。考核机制不够完善，全市明确的19大类150小类矛盾纠纷，牵头单位和责任单位的具体职责仍不清晰，导致部门之间相互推诿，拉长化解时限。三是基层应急能力存在短板。基层应急管理人员流动快，“新手上路”情况多，常常存在过度依赖预警预报信息和上级工作安排等情况，容易造成风险研判不足、应急准备不充分、先期处置不到位等问题。基层应急物资保障存在短板，全市多数乡镇、街道应急救援队伍没有专业训练场地，难以保障日常训练需求。基层应急救援队伍队员收入不高，且没有退出安置政策，造成人员频繁流失，影响队伍稳定性和战斗力。

三、工作建议

加强超大城市基层治理是一项系统工程，也是一项长期任务。为不断完善我市基层治理体系，全面提升基层治理能力，为超大城市基层治理现代化探索出可复制、可推广的经验，为推进中国式现代化重庆篇章奠定坚实基础，确保社会生机勃勃又井然有序，提出以下工作建议。

（一）深化党建统领与体制机制改革，提升治理效能。以党建为引领，以改革为动力，破解体制机制障碍，推动治理体系高效运转。一是完善“141”基层智治体系运行机制。建立数据共享机制，按照“应享尽享、按需共享”原则，推动数据全部向基层下沉，打通市、区县、乡镇（街道）、村（社区）、网格五级数据链路，实现数据“一次采集、多方复用”。优化平台功能，消除系统壁垒，实现事项自动流转、智能分派，减少人工操作。二是深化“大综合一体化”执法改革。强化执法能力建设，组建市级执法培训师资库，开展专业培训，重点提升生态环境、安全生产等领域执法能力。完善执法保障，按照规范标准配备执法装备，建立装备定期更新机制。健全协调机制，制定跨区域、跨部门执法操作规范，建立执法争议协调委员会，统一执法标准，实现“一支队伍管到底”。三是强化三级治理中心数字赋能。增强一体化平台支撑能力，全面提升数据准确性可用性及时性。增强实战效能，提升智能预案质量，全面清理和迭代完善“空转预案”。提升“渝快办”好办易办智办能力，丰富“渝快政”协同办公功能。迭代完善“141”基层智治体系与“民呼我为”平台协同，加快打造AI+综合场景建设应用标志化成果。四是持续深化基层减负工作。严格落实减负措施，开展“回头看”专项行动，清理变相增加基层负担的行为，进一步精简考核指标，全面取消纸质报表报送。强化事务准入管理，未经批准的部门任务一律不得转嫁给基层，对违规转嫁行为严肃追责。完善评价机制，提高基层减负效果评价中群众和基层干部评价占比，建立减负投诉举报平台，及时回应基层诉求。

（二）健全基层民主与多元共治体系，激发治理活力。完善基层民主制度，拓宽群众参与渠道，构建人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体。一是提升民主单元运行质量。规范站点建设，制定人大代表家站点、巴渝实践站建设标准，明确接待群众、开展协商等工作频次。加强能力培训，建立基层代表和工作人员年度培训制度，重点提升政策理解、群众工作、议事协商能力。健全闭环机制，对群众诉求和协商意见实行“台账管理、限时办结、跟踪反馈”，实现办结率和反馈率均100%。二是完善基层议事协商机制。优化协商主体结构，明确普通群众在协商中的占比，吸纳农民工、老年人等弱势群体代表参与，保障多元声音充分表达。健全成果转化机制，协商形成的共识及时转化为具体举措，明确责任主体和完成时限，纳入乡镇（街道）重点工作台账，定期通报进展。三是规范民生实事票决制实施。扩大群众参与，通过网格走访、线上征集、居民会议等多种方式收集民生实事建议，提高群众直接提出的建议占比。强化过程监管，建立人大代表全程监督机制，对重点项目实行“每月巡查、季度评估、年度验收”，发现问题及时整改。完善评价体系，建立“政府自评+代表评价+群众测评”的三维评价机制，评价结果向社会公开。

（三）优化基层服务与资源整合，增进民生福祉。以群众需求为导向，优化服务供给，促进资源整合，实现公共服务均等化、精准化。一是推进城乡公共服务均等化。围绕国家基本公共服务标准九大领域重点任务，深入推进基本公共服务供给侧结构性改革，健全基本公共服务监测评估和动态调整机制，优化基本公共服务资源配置。结合“十五五”规划编制，推进建设一批公共服务重大项目，补齐基本公共服务供给设施短板。强化政策及各类标准体系衔接协调，推动基本公共服务覆盖更多流动人口，努力在更大区域、更大范围实现均等化。二是提质升级“15分钟高品质生活服务圈”。结合“十五五”行业专项规划和区域专项规划编制，统筹“15分钟高品质生活圈”设施布局和供给规模体量。结合城市更新、老旧小区改造，加快补齐配齐托育机构、幼儿园和社区医疗站、养老服务站、老年食堂、体育文化设施、“口袋公园”、充电设施等公共服务设施短板。开发“15分钟高品质生活服务圈”人工智能A1应用平台，接入“141”基层智治体系，帮助政府及相关部门及时动态科学评估生活服务圈建设质量。三是健全“一老一小”服务体系。统筹实施社区居家养老服务提升行动，完善公办养老社区服务网络。强化养老服务供给，持续深入开展助餐、助医、助浴等上门服务。大力宣传和发展银发经济，积极打造银发消费场景。加强农村养老服务，完善独居老人每周巡访制度。强化生育服务支持，不断提升服务质量，推动建设生育友好型社会。加强婴幼儿托育及学前教育服务，积极发展城市社区普惠性托育服务，开展托育人员职业技能培训，达到持证上岗率100%。

（四）强化基层安全与韧性城市建设，守牢安全底线。健全安全治理体系，提升风险防控和应急处置能力，为超大城市安全运行提供保障。一是提升网格化治理效能。进一步优化网格设置，科学划分网格，实现“规模适度、管理精准”。加强网格员队伍建设，制定培训计划，开展系统培训，重点提升智能平台操作和事项处置能力。明确职责清单，修订网格事项清单，细化责任边界，建立“清单之外无事项”制度，避免推诿扯皮。二是健全矛盾纠纷多元化解体系。强化源头预防，建立“每周排查、每月研判”制度，实现矛盾纠纷排查全覆盖，在物业、劳资等重点领域建立行业调解组织，提前介入化解潜在纠纷。加强专业力量，培育专业人民调解员，组建“专家调解团”，提升复杂纠纷化解能力。完善协同机制，建立司法、信访、公安等部门联动平台，实现纠纷信息实时共享、处置协同联动，缩短平均化解时间。三是提升基层应急处置能力。加强基层应急管理岗位人员配置，通过实施基层应急管理特设岗位计划、退出消防员安置等方式，充实专业力量。加强应急指挥、应急救援、支持保障三类队伍和“常专群”三支救援力量建设，乡镇（街道）建立不少于20人的综合救援队伍。推进“数字应急”应用与基层治理深度融合，加强极端状态下的应急通信保障能力建设。

特此报告。