重庆市人大常委会备案审查工作委员会

关于2024年备案审查工作情况的报告

——2025年5月27日在市六届人大常委会第十六次会议上

市人大常委会备案审查工委主任 黄谷

备案审查依托于人民代表大会制度，是宪法和法律赋予地方人大常委会的一项重要监督职权。过去一年，在市人大常委会领导下，市人大常委会备案审查工委与市人大各专门委员会、常委会各工作部门密切配合，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深学笃行习近平法治思想，深入贯彻党的二十大和二十届二中三中全会精神、习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想和视察重庆重要讲话重要指示精神，全面实施《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》（以下简称《决定》），认真落实市委六届历次全会精神，积极构筑全覆盖的备案审查制度体系、全链条的监督问效工作机制、全市域的备案审查赋能平台，着力将备案审查制度功能转化为推动全市经济社会高质量发展的治理效能。

一、贯彻党中央决策部署，积极完善备案审查制度

认真贯彻落实党的二十大关于“完善和加强备案审查制度”、党的二十届三中全会关于“完善合宪性审查、备案审查制度”的新部署和市委有关工作要求，坚持把备案审查制度建设放在突出位置，立足强基础、促规范、利长远，多措并举推动我市备案审查制度体系更加完善、整体功能更好发挥。

及时修订备案审查条例。在深入学习宣传和贯彻落实《决定》的同时，会同市人大法制委、常委会法工委加快修订《重庆市各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》（以下简称备案审查条例），进一步细化报备主体、规范报备范围、明确审查重点、严格纠错程序、强化保障监督、压实法律责任，建立了规范性文件制定主体清单、部门行政规范性文件双重备案以及镇街人大备案审查等行之有效的制度机制。我市率先修订的备案审查条例成为参考范本，全国人大常委会办公厅专门发文向各省、自治区、直辖市人大常委会推荐参考借鉴，全国人大常委会法工委来函评价“对加强地方人大备案审查制度建设作出了重要贡献”。

健全完善备案审查基准。为进一步细化备案审查条例关于规范性文件识别认定、审查重点等规定，跟进修改《重庆市人大常委会规范性文件备案审查基准》（以下简称备案审查基准），健全形式审查标准，优化合法性审查标准，整合适当性审查标准，新增比例原则适用规则，体现了依法修改与突出实用、条文指引与案例参考、细化完善与地方特色相结合的制度特点。其中，继续沿用“条文+示例”的结构体例，强化备案审查参考案例释法说理、以案说法的指引作用。本次修改共新增或修改参考案例48个，优先选用了我市备案审查工作中的典型案例包括镇街问题文件案例，为全市备案审查工作“报什么”“怎么审”提供了参考。中国社科院专家学者和有关外地人大先后来渝考察调研我市健全完善备案审查基准的经验做法。

优化集成配套工作制度。进一步加大对区县、镇街人大备案审查制度建设的指导力度，推动有关方面配套出台与规范性文件制发管理、备案审查相关的“小快灵”制度30余个，打好制度“组合拳”。江津区人大常委会出台制度，强化对人大规范性文件起草、发布、清理等工作的规范化管理；大足区人大常委会督促区政府出台镇街行政规范性文件制定、报备、审查、评估的综合性规范，推动镇街行政规范性文件全生命周期管理监督；秀山自治县人大常委会建立备案审查联席会议制度，定期协调解决备案审查工作中的问题和困难。

二、聚焦守正创新重点，形成备案审查辨识度成果

坚持在创新中谋发展、在改革中开新局，推动备案审查工作在法治轨道和改革赛道上跑出“加速度”。集成谋划实施的“探索创新规范性文件备案审查制度机制”改革项目，获评我市2024年具有全国影响力的改革亮点并被市委深改委评为“2024年重庆市改革创新成果”。

探索部门行政规范性文件双重备案机制。落实全国人大常委会法工委提出的“只要规范性文件的制定主体属于人大监督的对象，其制定的规范性文件都应当纳入人大备案审查范围，接受人大监督”的工作要求，渐进式探索政府部门的规范性文件既向政府报备也向人大报备的双重备案工作机制。截至2024年底，已有涪陵区、渝中区、永川区、綦江区、忠县等18个区县和市教委、市人力社保局开展“双报备”试点，逐步实现人大与政府系统备案审查协同联动。通过探索“双报备”机制，进一步强化了有关部门按照权限和程序制定规范性文件的意识，促进了规范性文件源头管理，防范了违规“降格发文”和简单照抄照搬上位规定，全市区县政府部门2024年制发规范性文件同比减少44.3%。

建立西南地区首个备案审查研究中心。为进一步加强备案审查能力建设，推动备案审查理论研究与实践创新相互促进，市人大常委会与西南大学共建“重庆市规范性文件备案审查研究中心”（以下简称备案审查研究中心），实现规范化、实效化、特色化运行。研究中心自2024年4月成立以来，按照共建共享、守正创新、服务法治等建设思路和工作原则，定位提质备案审查的新抓手、联动专家学者的新矩阵、建强人才队伍的新基地等目标，扎实落实“打基础”的年度建设任务清单。通过构建行政规范性文件研究所等“三所一基地”，创新“常规咨询+协助审查”的专家结对联系区县人大工作机制，深度参与规范性文件管理创制性立法研究，组织开展“定制化”的工作培训课程和“备案审查大讲堂”，取得了智库载体创新的实战实效。全国人大常委会法工委关于2024年备案审查工作情况的报告中对重庆人大与高校共建备案审查研究中心的做法予以肯定。

贯通运用全国首个规范性文件数字应用。认真落实市委六届六次全会关于“健全规范性文件全生命周期管理监督机制”的精神，坚持备案审查领域改革创新与数字赋能协同发力，不断完善规范性文件融e查应用，建成并投用“一舱一库一平台”（即驾驶舱、法规规章规范性文件数据库和工作台），系全国首个集成式的规范性文件全生命周期数字化管理监督平台。该应用按照规范性文件制定发布、备案审查、评估复盘“一件事”思维，构建智能化监督、颗粒化管理模式，其中创新、智能环节分别占21.4%、64.3%，获得软件著作权登记证书。2024年，通过该应用起草规范性文件227件，报备753件，审结文件646件，推动纠正问题文件64件。

三、紧抓备案审查主业，认真履行法定监督职责

围绕贯彻落实“有件必备、有备必审、有错必纠”工作总要求，严格依法履职，推动主动审查、依申请审查、专项审查、联合审查、移送审查及集中清理等各种审查方式功能相济，充分发挥备案审查功能作用。

进一步加强备案工作。及时健全并归集全市“一府两院”规范性文件制定主体清单，确定制定主体2899个，进一步明确清单之外的本市国家机关和组织不得制定行政或司法规范性文件。推进规范性文件报备工作，会同市人大监察司法委、农委、教科文卫委、民宗侨外委等有关专工委督促市“一府一委两院”及各中级法院、各检察分院和区县人大常委会等应备尽备。2024年，市人大常委会共新收报备的规范性文件129件（其中，市政府规章7件，市政府规范性文件6件，市政府办公厅规范性文件18件，市高法院及有关中级法院规范性文件5件，市检察院规范性文件2件，市教委和市人力社保局规范性文件25件，区县人大及其常委会规范性文件66件），总量同比下降20.9%；报备准确率为100%；自规范性文件公布之日起30日内报备的占93%。严格落实规范性文件核查制度，通过网上查询、发文目录核查等方式，对有关制定机关的2851条发文目录开展比对核查，发现迟报9件、漏报4件，及时督促有关制定机关补报并依法公开。总的来看，绝大多数制定机关能够依照法律法规，严格规范履行报备责任，自觉接受市人大常委会的监督。

认真开展审查研究。坚持“统专”结合，会同市人大有关专门委员会、常委会有关工作部门依职权主动审查规范性文件164件（含2023年结转的52件），审结率同比提高15个百分点，有力维护了国家法制统一，从制度层面促进了公平正义。坚持民呼我为，收到公民审查建议20件，同比增长150%，已办结18件，及时回应社会关切，保护了群众和企业的合法权益。坚持有的放矢，自选动作开展“小切口”专项审查，就涉及城乡建设领域的221件市级规范性文件进行全面“体检复查”，推动问题文件修改、废止或开展实施情况评估，对我市提升新型城镇化、提高超大城市建设整体水平起到了积极的促进作用。对不属于市人大常委会备案审查范围的2件文件，及时移送有关方面依法处理，做到件件有登记、件件有落实。

扎实开展数据库清理。建设省级法规规章规范性文件数据库是加快法治建设进程的基础工程。按照全国人大常委会法工委的统一部署，扎实开展我市法规规章规范性文件数据库（以下简称数据库）建设“回头看”以及涉及不平等对待企业的规范性文件专项清理，以“全面权威、公益便利、智能协同、共建共享”为原则，以全面性、准确性、有效性为标准，对入库规范性文件进行全方位清理核查。通过组织清理、指导审查、交叉核查并开展入库文件类型化分析，推动废止了一批不适当的文件，确定需补充入库的规范性文件2400余件（主要为区县政府部门、区县“两院”和街道办事处制定的规范性文件），经有序分类审核、编辑排版后予以公开展示。截至目前，数据库归集全市人大、行政、司法规范性文件9900余件，社会公众日均访问量约1.4万人次。

支持有关创新性规定。修改后的备案审查条例规定，对规范性文件中没有上位法依据，但是符合法治原则、改革方向的创新性规定，可以予以支持。为推动改革创新，在审查研究规范性文件时注重对创新性规定的客观分析，在坚守备案审查底线的基础上，处理好原则性与灵活性的关系，寓支持于监督，鼓励和支持法治轨道上的改革创新。如审查市政府关于集成电路设计产业发展行动计划中“强化整机整车产业对本土芯片设计的吸纳能力”的规定，认定相关规定虽无直接的上位法依据，但紧密结合新兴领域实际，符合国家支持高科技产业发展的政策导向，有利于我市有关产业联动发展，予以备案通过。

四、严格落实纠错机制，切实维护国家法治统一

始终坚守法治底线，健全并落实问题文件纠错机制，不断增强备案审查制度的刚性。2024年，审查发现55件规范性文件存在合法性、适当性问题，25件规范性文件存在需提醒注意问题，通过综合运用沟通、函询、提出书面意见、跟踪督促纠错等方式，着力推动有关制定机关予以纠正。有关案例被全国人大选编为指导案例，刊载于《法制工作简报》印发各地参考。

依法督促纠正不平等对待企业的问题文件。有的规范性文件规定，未在本市依法登记注册的市外建筑业企业申请参加投标的，应当到市建设行政主管部门办理资质验证审批手续，经批准后方可参加投标。经会同市人大环资委审查研究认为，对市外建筑企业增设验资审批条件的规定，限制了有关企业平等参与建设工程招标投标活动，不符合清理涉企法规政策、优化营商环境的相关精神，不符合国务院《公平竞争审查条例》等上位法的规定，应当予以纠正。经沟通，制定机关及时废止相关规范性文件。

有的规范性文件规定，市外工程监理企业应当每季度报送上个季度在渝承接的监理业务信息，未按时报送的，不能在渝承揽新的业务。经会同市司法局审查研究认为，要求外地有关企业常态化重复报送相关信息并限制未报送信息企业在渝经营活动的规定，属于不合理、不必要的措施，不符合建设全国统一大市场、清理涉企法规政策的相关要求，应当予以纠正。经沟通，制定机关及时废止相关规范性文件。

依法督促纠正涉及社会民生的问题文件。有的规范性文件规定，享受工伤待遇的时间均从诊断（鉴定）为职业病之日起计算，未兼顾急性职业病患者的有关情况。经会同市人大社会委审查研究认为，该规范性文件的相关规定，限制了部分急性职业病患者在职业病诊断（鉴定）结论形成之前一段时间内也应享受工伤待遇的权利，有损劳动者和用人单位的合法权益，与社会保险法、国务院《工伤保险条例》等法律法规规定不一致，应当予以纠正。经沟通和督促，有关部门已出台新的规范性文件。

有的规范性文件规定，在主城区新购买的新建商品房和二手住房须取得“不动产权证书”满两年后才能上市交易；对已经拥有两套住房且相应购房贷款均未结清的居民家庭，继续暂停发放个人住房贷款。经会同市人大财经委、环资委审查研究认为，该规范性文件的相关规定属于曾经一度时期调控房地产市场的政策措施，对当时房地产市场平稳健康发展起到了积极作用，但随着经济形势发展变化，党中央提出“调整住房限购政策”“促进房地产市场止跌回稳”等新要求，上述文件已不适应新的形势，需跟进作出调整。经沟通，制定机关及时废止相关规范性文件。

依法督促纠正区县人大常委会有关问题文件。有的规范性文件规定，区人大常委会组成人员5人以上联名可以提出议案或者质询案。经会同市人大常委会代表工委审查研究认为，该规范性文件的相关规定与地方组织法关于县级人大常委会组成人员3人以上联名就可以提出议案或者质询案的规定不一致。经沟通，制定机关对相关规范性文件予以修改。

五、强化各方协同联动，提升备案审查整体功效

牢固树立备案审查工作整体观念，与有关方面同题共答、同向发力，加强备案衔接联动，畅通开门审查渠道，注重与区县人大常委会工作联系，共同推动形成全市备案审查工作一体化发展新格局。

深化备案审查衔接联动机制。进一步推动完善备案审查衔接联动机制，严格执行重大事项请示报告制度，主动加强与市委有关工作机构和有关单位的备案审查衔接联动。注重优化整合人大与政府备案审查工作资源，坚持衔接联动、分工负责、一体推进，在部门行政规范性文件数据共享、镇街规范性文件动态清理等方面取得实战实效。优化提前介入沟通论证机制，应邀参加市政府规章、涉及民生领域重要规范性文件的前期论证工作，合力降低事后纠错率。针对全国人大常委会法工委移送办理的公民审查建议（即对川渝两省市高级人民法院联合制定的有关规范性文件中关于建设工程价款债权转让的相关规定提出的审查建议），认真审查该规范性文件出台背景、制定依据及参考案例，适时与四川省人大常委会法工委会商研究，均认为该司法规范性文件的相关规定不违反民法典及有关司法解释的规定，及时向公民反馈审查研究意见并报告全国人大常委会法工委。积极推动备案审查制度宣讲纳入市委党校相关班次的培训内容，推动市人大常委会任命的“一府两院”负责人汇报履职情况时专门报告本单位规范性文件管理和备案审查工作情况。

深入践行全过程人民民主重大理念。探索推进备案审查工作与基层立法联系点、代表家站点融合建设机制，有针对性地筛选部分社会关注度高的规范性文件，送市律协、涪陵高新区管委会等基层立法联系点征集意见建议，切实提升备案审查工作民主含量。优化“审查建议窗口”“智能问答搜索”等网上直通车，进一步拓宽人大代表、群众和企业等有关方面建言献策的途径。为办理好涉及网约出租车经营服务管理相关规定的公民审查建议，专门听取有关出租车企业的意见建议，畅通备案审查工作民意表达渠道。

分类指导促进区县备案审查均衡发展。有针对性地开展工作联系指导，推动区县人大常委会备案审查工作争先进位、协调发展。鼓励和支持基层实践创新，九龙坡区人大常委会探索开发区体制下的备案审查联动机制，推动高新区范围内的镇人大与高新区管委会备案审查工作机构开展联合审查；开州区人大常委会赵家街道工委探索规范性文件事前介入、事中审查、事后评估闭环监督机制，在“1家5站8点”等人大阵地设置意见箱，将代表履职与文件征集意见有机结合；彭水自治县人大常委会将打造践行全过程人民民主基层单元与备案审查工作相结合，引导人大代表、社会公众参与监督。巴南、长寿、潼南等区县备案审查典型案例入选民主法制出版社出版的《规范性文件备案审查案例选编》。坚持推动区县人大常委会会议听取审议备案审查工作报告定期化，促进及时公开工作报告。注重总结全市备案审查实践经验，深度挖掘具有推广价值的经验做法和制度成果，抓住承办全国人大常委会法工委在渝举办的首次全国性备案审查工作座谈会的契机，充分展示我市人大备案审查工作守正创新、唯实争先的成效和经验。过去一年，中央电视台、《人民日报》、人民网等主流央媒宣传报道重庆备案审查工作20余次，全国人大常委会法工委《备案审查工作信息》刊载重庆备案审查工作信息6篇，重庆备案审查工作辨识度进一步彰显。

在总结备案审查工作成绩经验的同时，我们也清醒地认识到工作中还存在差距和不足：一是对司法规范性文件、部门行政规范性文件的认定标准需作深入研究，进一步凝聚“有件必备”的共识；二是邀请人大代表、社会公众参与备案审查的频次不高，备案审查工作与基层立法联系点建设衔接融合的效果不够明显，开门审查机制需进一步优化完善；三是规范性文件融e查应用在非“双报备”区县和市级有关部门的使用率不够理想，机关用户使用活跃度还不够高；四是区县有关单位的备案审查工作人员流动性较大，专业水平有待提升，对备案审查制度的宣讲和培训需持续加强。对此，我们将有针对性地研究，并按照常委会组成人员及各有关方面的意见建议，采取有效措施努力加以解决。

面对新形势新要求，我们将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，深学笃行习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想和视察重庆重要讲话重要指示精神，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，按照市委关于争创“四个显著效果”、落实“四个方面重点任务”和“四个进一步”的工作要求，认真落实市人大常委会“一个要点、三个计划”，全面深入推进“有件必备、有备必审、有错必纠”，不断提升备案审查工作质量，积极探索全过程人民民主市域实践，蹄疾步稳、唯实争先，努力打造更多“西部领先、全国进位和重庆辨识度”的备案审查工作高质量发展标志性成果。重点抓好五个方面的工作：

一是持续深化备案审查制度机制。继续优化双重备案联动机制，推动市级有关部门和部分区县开展“双报备”工作，优化审查方式，拓展提升“双报备”成效。探索推行人大、政府备案审查工作“双报告”。支持区县人大常委会适时听取审议本级政府备案审查工作的情况，推动备案审查有关情况纳入乡镇人大“季会”内容。围绕市委六届六次全会提出的“健全规范性文件全生命周期管理监督机制”要求，提速规范性文件规范化立法，助推全市各类规范性文件制定、发布、管理等工作规范化制度化运行。

二是能动履职提高备案审查质效。进一步落实“三有三必”工作总要求，开展司法规范性文件类型化研究，进一步明确司法规范性文件报备范围，督促司法规范性文件依法公开；针对非标准规范性文件以及实践中少数存在争议的文件，加强调查研究，凝聚有益共识；运用好备案审查情况通报制度，定期重点通报并督促纠正迟报漏报、未按期纠错等问题。着眼保障和改善民生，围绕健全“一老一小”服务保障体系，会同市人大有关专门委员会开展针对教育、医疗、民政等领域规范性文件的集中清理。推动落实新修订的备案审查基准，健全备案审查案例指导机制。

三是践行全过程人民民主新要求。依托“一个中心”夯实智库基础，即充分发挥备案审查研究中心的作用，深化专家结对联系区县人大工作机制，进一步促进地方备案审查理论研究与实践创新融合发展。依托“两类站点”优化民主机制，进一步推动备案审查工作与基层立法联系点、代表家站点建设相衔接相融合，丰富全过程人民民主巴渝实践站的备案审查工作内容。依托“多个渠道”强化制度宣传，推动备案审查制度纳入人大代表培训、党校干部教育培训内容，灵活运用全媒体宣传矩阵宣传好备案审查特色亮点和鲜活经验，用“小故事”讲好“大道理”。

四是数字赋能备案审查扩面增效。持续优化规范性文件融e查应用，全面形成规范性文件全生命周期管理监督的贯通实战能力。深度挖掘和拓展运用规范性文件融e查应用汇聚的各类文件信息数据，探索创建规范性文件“全面分析评估、全域实施问效、全程量化评价”的晾晒功能模块和评价指标体系，推进规范性文件颗粒化数字化管理监督。不断升级完善数据库，出台数据库管理制度，推动实现数据库“内容完整性、数据公益性、使用便利性”等目标，让群众和企业查询更智能、提出审查建议更方便。

五是着力提升备案审查整体能级。认真贯彻落实党建统领“885”工作机制，积极争先进位、争先创优。进一步加强备案审查衔接联动，做好对有关规范性文件的联合审查，协同规制简单照抄照搬、重复发文。有序推动建立人大与政府审查标准协同、审查情况互通等工作机制，加强对区县人大常委会备案审查工作的指导，强化协同联动监督“咬合力”。

编辑|朱苗

审核|常畅