重庆市人大常委会备案审查工作委员会

关于2025年备案审查工作情况的报告

——2026年3月24日在市六届人大常委会第二十二次会议上

市人大常委会备案审查工委主任 黄谷

市人大常委会：

根据地方组织法、监督法等法律法规规定，现将2025年开展备案审查工作的情况报告如下，请予审议。

2025年，在市人大常委会领导下，备案审查工委与市人大各专门委员会、常委会各工作机构协同联动，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深学笃行习近平法治思想，认真贯彻落实修改后的监督法和全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定，自觉将备案审查工作融入全面依法治市工作大局，深入推进“有件必备、有备必审、有错必纠”，持续加强备案审查制度和能力建设，全面提升备案审查工作规范性和实效性，备案审查工作取得新进展新成效。

一、坚持有件必备，督促制定机关应备尽备

规范性文件报送备案，是人大常委会依职权开展审查的前提和基础。一年来，深入贯彻落实党中央提出的“有件必备”工作要求和全国人大常委会明确的“只要规范性文件的制定主体属于人大监督对象，其制定的规范性文件都应当纳入人大常委会备案审查的范围，接受人大监督”具体意见，理清报备主体，拓展报备范围，规范报备要件，明确报备责任。全年新收报备文件171件，按时报备率为94.7%，较上一年度有新提升。

（一）推动文件制定机关主动报备。依照我市备案审查条例及备案审查基准的有关规定，健全并落实规范性文件制定主体清单机制，实行清单动态管理，全市累计确定规范性文件制定主体3720个，进一步理清了规范性文件制定主体范围。常态化督促市“一府一委两院”、区县人大及其常委会、跨行政区划基层司法机关等制定机关在规范性文件公布后30日内向市人大常委会报送备案。全年报备的171件文件经形式审查均认定为规范性文件，制定机关报备准确率为100%。其中，备案登记市政府规章3件，市政府规范性文件3件，市政府办公厅规范性文件11件，市政府有关部门规范性文件64件；市高法院及有关中级法院、专门法院规范性文件24件；市检察院规范性文件2件；有关区县人大及其常委会规范性文件64件。

（二）首次开展发文目录比对核查。为解决规范性文件识别不够精准、防止迟报漏报瞒报等问题，除继续采取互联网搜索、从信访反映中找寻线索等方式核查规范性文件以外，备案审查工委还首次对有关制定机关上一年度的发文目录开展“拉网式”比对核查，共清理查阅发文目录及有关文件近2900条，甄别发现迟报漏报的规范性文件19件，及时督促有关制定机关限期补报，接受市人大常委会监督。指导江津、梁平、丰都、奉节、酉阳等区县人大监察法制委探索发文目录核查机制或开展旧存文件清理“回头看”，严防漏报瞒报。专门开展司法规范性文件类型化研究，深入调研市“两院”规范性文件管理情况，重点推动中级法院、检察分院增强意识、应报尽报，并通过规范性文件数据库向社会公开展示。

（三）有序推进政府部门文件双重备案。深入探索实践部门规范性文件双重备案机制，推行“双报备+联动审”，即政府部门、派出机构等制定的行政规范性文件需同时向本级人大和政府报送备案、接受双重联动监督。截至2025年底，双重备案机制已覆盖市民政局、市市场监管局等6个市级部门和巴南、长寿、云阳、巫溪等30个区县，实现从“试点探索”向“扩点增效”渐进发展、从“机制覆盖”向“实质联动”有序转变，促进了人大、政府备案审查衔接联动功效叠加。全年共对320件部门规范性文件（含区县政府部门规范性文件256件）予以双重备案，并促使政府部门减少重复发文。我市探索实践双重备案机制的经验做法被中国人大网专篇报道，并在“地方备案审查理论与实务研讨会”上作专题交流。

二、坚持有备必审，多管齐下增强监督实效

审查研究规范性文件的合法性、适当性以及可行性、时效性等问题，是备案审查主要工作和重点内容。一年来，备案审查工委与有关专工委综合运用依职权主动审查、依申请审查、专项审查、联合审查、移送审查及集中清理等法定方式，着力增强审查工作实效，共审查和清理各类规范性文件790件，审查的广度与精度进一步提升。

（一）扎实做好依职权主动审查。对2024年报备结转和2025年新收报备的规范性文件逐件审查研究，把握审查重点，提出审查关注点，全年主动审查审结规范性文件173件（含2024年结转17件）。坚持“统专”结合，不断优化专工委联合审查方式，移送有关专工委同步审查144件，对发现的疑似问题文件均共同研究、形成共识。探索开门审查，将涉及民生保障、基层治理的13件行政和司法规范性文件分送涪陵高新区管委会、南川司法局、潼南检察院等基层立法联系点征集意见建议，不断拓宽备案审查民意收集渠道，积极融入全过程人民民主基层单元建设。改进联合审查，会同市司法局对有关市级部门制定的16件同类型行政处罚裁量基准进行审查，集中会商研究，统一审查标准，提高了主动审查质量和效率。

（二）依法妥善办理公民审查建议。全年新收公民审查建议39件，同比增长95%，涉及征收补偿标准、公民代理制度、教师准入资格、网约车准入限制等方面的规范性文件。对每一件公民审查建议均高度重视，按照形式审查、初审研究、去函问询、调研论证、反馈沟通等程序规范进行，做到办理工作民呼我为，力求“办好一件建议、解决一类问题”。全年办结公民审查建议34件，经研究沟通后修改1件、废止1件规范性文件。对不属于规范性文件或不属于市人大常委会备案审查范围的文件，会同信访办等专工委及时移送有关方面处理，并做好指引、解释和反馈工作。

（三）深入开展司法规范性文件专项审查。修改后的监督法明确规定，将县级以上地方法院、检察院制定的规范性文件纳入备案审查范围。备案审查工委及时会同监察司法委对直辖以来市高法院及各中院、市检察院及各分院等制定的143件司法规范性文件开展专项审查。这些文件中，既包括破产案件办理、公益诉讼、涉企司法等审判、检察业务规范性文件，也涉及便民诉讼举措、诉讼文书送达、司法鉴定评估辅助工作等其他司法规范性文件。经认真清理和严格审查，发现28件文件与修改后的法律及司法解释不一致，或存在不合法、明显不适当等问题，均纳入限期修改或废止台账。对其余经审查未发现问题的司法规范性文件，均归集到规范性文件数据库向社会公开，方便当事人和其他群众在线查询。通过本次专项审查，也推动了市检察院、市五中法院等司法机关建立健全规范性文件管理监督制度。

（四）集中清理涉及“一老一小”制度规定。树牢并落实“中国式现代化，民生为大”理念，紧扣市委提出的健全“一老一小”服务保障体系工作要求，突出监督重点，注重靶向发力，对涉及“一老一小”的规范性文件开展集中清理。会同财经委、教科文卫委、社会委等专工委对市“一府两院”、有关市级部门和区县人大常委会制定的373件规范性文件进行“体检复查”，委托备案审查研究中心和垫江桂溪街道人大代表之家、彭水保家镇政府等基层立法联系点对部分重点规范性文件开展实施情况评估，发现有41件文件的内容事过境迁、有关规定违反上位法或文件之间不协调。备案审查工委及时将清理结果函告有关制定机关和主要实施单位，并抄送区县人大常委会掌握，推动各区县跟进开展对关联文件的清理及立改废工作。同时，为贯彻实施民营经济促进法、落实有关治理欠薪欠款的工作要求，会同市司法局对67件规范性文件开展了适时清理。

在审查工作中注重备案审查支持守正创新的功能，正确认识和把握规范性文件的原则性与灵活性的关系，寓支持于监督，支持在法治轨道上的实践创新和制度创新。如审查涉及“扩大新就业形态相关人员职业伤害保障试点”的规范性文件时，认为有关制度是为了加强对工作强度较高、职业伤害风险较大的劳动者的保护，符合社会保障制度改革方向，有利于填补我市新就业形态劳动者权益保护的制度空白，予以备案支持。

三、坚持有错必纠，切实维护国家法制统一

依法纠正问题文件，是让备案审查制度长出“牙齿”、增强“咬合力”的重要一环。一年来，对通过审查、清理等多种方式发现的79件问题文件，备案审查工委均分门别类建立督促纠错台账，坚持每月对账、定期催办、半年复盘，做到对所有问题文件的督促纠正“闭环管理、一督到底”，防止带病实施。截至目前，已修改或废止43件，正在修改过程中的22件，停止有关问题条款实施、待上位法修改后跟进全面修改的14件。接续督促纠正2024年城乡建设领域规范性文件专项审查发现的问题文件18件。

（一）督促纠正超越权限创设制度的规定。有关区县人大常委会的规范性文件规定，对辖区内有关河流干流及重要支流（属于饮用水水源保护区）的两岸沿线的养殖尾水实行“特殊管控”。备案审查工委会同农委、环资委审查研究认为，水污染防治法明确规定，在饮用水水源保护区内设定限制养殖措施的主体只能是国务院及省级政府，区县人大常委会就饮用水水源保护区内的养殖尾水治理作出创设性制度安排，超越制定权限，且“特殊管控”的表述比较笼统含糊，实施中易造成理解歧义、执行不当。经去函询问并充分沟通，有关制定机关已停止适用，并将相关规范性文件纳入修改计划。

（二）督促纠正违法增加市场主体负担的规定。有的规范性文件规定，拟纳入网络拍卖辅助机构名单库的企业，应当购买赔偿额单项不低于50万元、累计不低于500万元的相关保险险种，且购买的保险不得撤回。备案审查工委审查研究认为，保险法明确规定除法律、行政法规规定必须保险的外，保险合同应当自愿订立，而该规范性文件强制要求辅拍机构购买特定赔偿额的商业保险，给相关市场主体增加了负担，不符合法律法规的规定和优化营商环境的有关精神。经沟通和督促，制定机关已将相关规范性文件纳入修改计划。

（三）督促纠正可能影响代表监督效果的规定。有的规范性文件规定，在代表建议督办专题会上，参与“满意度测评”的人员范围包括“一府一委两院”领办领导。备案审查工委会同代表工委审查研究认为，对代表建议办理情况进行评价是人大代表行使监督权的具体表现形式，而该规范性文件将“一府一委两院”领导纳入评价主体，未区分“监督者”与“被监督者”，不符合代表法有关规定。经沟通，制定机关已将相关规范性文件纳入修改计划。

（四）督促纠正设置不合理限制的规定。有的规范性文件规定，当事人在法院立案收费窗口交纳诉讼费时，限于“使用POS机刷卡交纳”以及“暂不提供现金缴纳方式”，且该制度已实施较长时间。备案审查工委会同监察司法委审查研究认为，人民币是我国的法定货币，在我国境内可以用于支付一切私人和公共款项，任何单位和个人不得拒收，也不得变相拒绝使用或阻碍人民币流通，而该规范性文件有关限缩支付方式的规定，不符合人民银行法、人民币管理条例等法律法规的规定，且不便于不习惯使用刷卡支付、微信支付等电子支付方式的群众提起诉讼。经沟通和督促，制定机关废止了相关规范性文件。

（五）督促纠正明显不适当的规定。通过集中清理发现，有的同一效力层级的不同规范性文件，对同一事项的规定不一致，存在制度规定不协调、不衔接等问题。如围绕城乡居民基本养老保险制度的实施，有关制定机关先后出台多个规范性文件，并分别形成配套措施，而这些文件中对养老保险缴费标准、政府补贴等相同事项的规定不一致，且未明确适用规则，一定程度影响到养老保险政策的落实。经沟通，制定机关已统一适用规则，并计划适时修改相关规范性文件。

除依法督促纠正前述存在合法性、适当性问题的文件以外，还审查发现个别规范性文件存在需要提醒注意的问题，包括有的规范性文件引用上位文件名称错误，有的制定依据已经失效，有的条文序号错误，有的制度试点时限已届满但未明确是否继续适用，有的简单照抄上位规定等。依照我市备案审查条例的规定，均及时提醒制定机关在文件实施中予以注意，避免造成理解歧义、执行不当。

四、坚持探索创新，聚力提升整体工作水平

备案审查制度依托于人民代表大会制度，完善和加强备案审查制度、充分发挥备案审查制度功能尚处于进行时。一年来，着力在制度建设、机制创新、数字赋能、形成合力等方面重突破、求实效，促进了相关工作更具能动性、前瞻性和针对性，推动了市、区县、街镇备案审查工作整体协调发展。

（一）率先探索规范性文件规范化立法。针对全市各级各类规范性文件“全口径”管理不足、制发监督不规范等问题，创制性开展地方规范性文件管理机制统一立法。牵头起草的《重庆市规范性文件管理条例（草案）》，着眼打通规范性文件事前“制定端”与事后“治理端”，对人大、行政、监察、司法规范性文件的制定、发布、清理、监督等工作作出系列共性制度安排，还专门规范文件制定主体及权限，建立文件有效期制度，明确防止重复发文等要求，着力推动形成“源头规范制定、过程协同监管、事后闭环评价”的管理链条。该项立法具有全国首创性，得到全国人大常委会法工委法规备案审查室的大力指导和支持。全国人大常委会法工委有关负责人对重庆率先探索此项立法予以肯定，在有关报告上批示“请备案审查室多关注支持重庆此项工作，总结经验、及时推广”。

（二）首次以“双报告”增进工作衔接联动。2025年5月召开的市人大常委会会议，首次同时听取和审议备案审查工委年度工作情况、市政府行政规范性文件备案审查工作情况的报告，着力推动人大、政府两系统备案审查工作横向协同、纵向贯通。备案审查工委与市司法局等部门同题共答，认真做好常委会审议意见办理“后半篇文章”，对五个方面12项具体问题及工作建议逐一研究、逐项落实、适时对账，有力推动全市行政规范性文件统一认定“标尺”，建立健全规范性文件公开征求意见、合法性审核、常态化清理等机制，进一步打通乡镇备案审查“最后一公里”。“双报告”机制还复制推广到涪陵、黔江、大足、綦江等有关区县及司法规范性文件管理领域，个别乡镇人大还探索利用“季会制”听取本地规范性文件管理及备案审查的情况报告，进一步扩大了备案审查报告制度的整体显性功能。

（三）强化“规范性文件融e查”实战能力。深入贯彻落实“数字赋能、整体智治”要求，以数字人大建设为契机，以“好用、管用、实用”为导向，开发建成并正式上线“规范性文件融e查”应用，并不断迭代升级重庆市法规规章规范性文件数据库。重点围绕“规范性文件全生命周期监督管理”，合理设置文件报备及时率等核心绩效指标以及文件被纠错数等体征指标，开发规范性文件态势分析、智能导办、智能分拨和AI自动生成备案处理建议、审查结论参考等场景及功能，升级应用驾驶舱3.0版，上线运行手机端，配置完善智能预案，进一步实现一屏阅览、动态掌控、三级贯通、线上调度，持续推动规范性文件监督管理工作从宏观向精细、从定性向定量转变。着力推广运用规范性文件数据库，出台专门管理制度，实现规范性文件数据库与“渝快办”政策搜索栏目对接，与政府文件数据库协同，与重庆法院公众服务网、重庆检察院微信公众号链接，有效提升了规范性文件数据库的权威性、知晓度和影响力。规范性文件数据库共归集法规规章及各类规范性文件9710件，社会访问量突破1000万人次，文件下载量近60万件次，群众和企业通过规范性文件数据库体验到的法治获得感明显增强。

（四）持续发挥备案审查研究中心作用。按照市委人大工作会有关文件“四个重大”清单中提出的“深化规范性文件备案审查研究平台建设”的要求，与西南大学深化共建“重庆市规范性文件备案审查研究中心”，持续推进研究中心实体化建设与规范化运行，着力在智库服务、课题研究、指导基层、学术交流等方面渐进突破。一年来，研究中心积极承接备案审查机制创新成效评估，全程参与涉及“一老一小”规范性文件集中清理，成功举办全国50余所高校和多地人大参加的“地方备案审查理论与实务研讨会”，启动备案审查学科建设和人才培养，并形成“三所一基地”、“备案审查大讲堂”、专家结对联系区县人大备案审查工作等特色机制，较好发挥了研究中心聚智、建言、研学、宣传等平台功能。市人大常委会有关领导调研研究中心后，对研究中心推动备案审查创新、服务地方法治实践、促进法治人才培养等成效予以肯定。

（五）着力推动区县备案审查工作均衡发展。注重加强衔接联动、配合协作，积极参加市委办公厅及市委法规室组织的为基层减文减负评估联合调研，并将防止重复发文要求列为规范性文件备案审查的关注重点。注重加强“面”上统筹与“点”上督导，鼓励和支持区县人大常委会备案审查工作守正创新，形成备案审查制度机制合力。指导九龙坡、大渡口、巴南、璧山等区县探索建立双重备案“四步工作法”、“六联”路径等协同审查机制，推动万州、涪陵、大足、秀山等区县创新“提级审、联合审、巡回审”相结合的工作方式，支持南岸、北碚、城口、忠县等区县整合优化民主实践载体，扩大备案审查公众参与，《中国人大》、法治网予以宣传报道。注重加强对基层工作人员的培训指导，全年通过举办专题培训班、推动备案审查制度纳入党校课程、应邀为乡镇街道工作人员授课等方式，累计培训近900人次，区县备案审查工作一体化发展势头更加明显。

五、坚持深化发展，明晰2026年目标任务

面对2026年新的发展形势与任务，我们将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深化落实习近平总书记视察重庆重要讲话重要指示精神，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，围绕市委人大工作会议提出的“建立健全规范性文件备案审查机制，提高备案审查工作质量”等要求，对照“走在全国前列”目标任务，锚定打造“双重备案审查”标志性成果，紧盯联动监督还不足、提前介入待深入、开门审查不充分等问题整改不放松，扬优势、补短板、强弱项，全面提升备案审查工作规范化、数字化、实效化水平。

（一）聚焦主责主业，提升备案审查质效。推广发文目录定期核查机制，加强规范性文件识别工作，促进应报尽报。强化主动审查深度与精度，围绕规范公共权力、保护公民权利、保障和促进公平正义等方面加强审查工作。聚焦民生保障和改善，高质量办理公民审查建议。紧扣生态环境法典等重要法律颁布实施，组织开展生态环境领域规范性文件专项审查和集中清理。强化有错必纠时效与刚性，健全问题文件处置台账和定期催办机制。加强备案审查典型案例收集、分析和编撰工作。

（二）聚焦机制深化，增强联动监督效果。加快推进政府部门行政规范性文件双重备案审查联动机制建设，探索出台“双重备案审查联动工作指引”，组织开展对全市双重备案审查联动工作成效的评估，集成经验和制度，形成标志性成果。按照市委改革办工作部署要求，构建涉企文件和政府合同全链条闭环式管控监督机制。持续优化完善“规范性文件融e查”应用，加强用户体系建设，加大应用推介推广力度，健全问题文件线索收集机制，提高“任务事件”生存数量及办结时效，打造规范性文件数据库品牌，推动形成“制度刚性约束+数据穿透治理+效能量化可见”的工作常态。

（三）聚焦民主实践，拓宽开门审查渠道。推动备案审查工作与全过程人民民主巴渝实践站建设深度融合，加快推进备案审查工作基层示范点建设，健全涉及社会民生、基层治理等领域规范性文件分送有关平台载体征集意见建议的常态化机制。依托备案审查研究中心，深化专家结对联系区县人大备案审查工作机制，聚智助力基层解决备案审查实践难题。广泛宣传报导备案审查制度功能、工作成效和典型案例，着力提升社会关注度和参与度。

（四）聚焦制度集成，健全工作规范体系。继续推进《重庆市规范性文件管理条例》立法相关工作，配合做好条例草案二审及表决工作，与现行备案审查条例形成“姊妹篇”。组织编写规范性文件管理条例导读与释义，指导有关方面准确适用法规，推动有关市级部门、区县人大常委会出台“小而精”的工作制度。持续完善提前介入重大规范性文件起草论证工作机制。全面整理现行备案审查制度机制，归集编发“备案审查工作手册”。

（五）聚焦整体跃升，加大指导推动力度。坚持全市备案审查工作“一盘棋”高质量发展理念，推动审查标准协同、工作情况互通、意见分歧共商。健全区县人大常委会备案审查工作分级评价清单，加强对区县备案审查工作的分类指导、精准施策。推动区县人大常委会全面落实听取和审议备案审查工作情况报告制度，指导区县人大常委会适时听取和审议本级“一府两院”规范性文件管理工作情况报告。注重下沉乡镇街道开展调查研究、现场指导、业务培训，带动“最后一公里”备案审查工作提质增效。

来源|市人大常委会备案审查工委

编辑|朱苗

审核|常畅